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新城新区建设现状调查和思考

来源:城市中国网2013年09月26日 13:56 【作者:李铁 范毅 】 (编辑:李旸)

(本文载于国家发改委城市和小城镇改革发展中心 《城乡研究动态》第229期)

  近几年,一些地方打着推进城镇化的旗号,纷纷打造新城建设模式,并且有愈演愈烈之势。最近我们利用网络,对全国12个省(自治区)[1]的156个地级市[2]和161个县级市[3]的新城新区规划建设情况进行摸查,主要结果报告如下:

  [1] 12个省区分别是辽宁、内蒙古、河北、江苏、河南、安徽、湖北、湖南、江西、广东、贵州、陕西。

  [2] 包括湖北恩施州和副地级城市仙桃、潜江和天门。

  [3] 未包括湖北的县级市。

  一、基本情况

  1、所调查的90%以上的地级城市规划建设了新城新区。我们检索了12个省各城市的政府工作报告、文件、规划和新闻报道等,涉及地级以上城市共156个,其中提出新城新区建设的有145个,占92.9%。12个省会城市全部提出要推进新城新区建设,共规划建设了55个新城新区,其中沈阳要建设13个新城新区,武汉也规划了11个新城新区。在144个地级城市中,有133个地级城市提出要建设新城新区,占92.4%,共规划建设了200个新城新区,平均每个地级市提出建设1.5个新城新区。在我们检索的161个县级城市中,提出新城新区建设的有67个,占41.6%。大多数城市已经将新城新区建设付诸于行动,并非仅仅存在于规划。

  2、新城新区规划面积和人口普遍超越现实。在地级以上城市规划建设的255个新城新区中,公布规划建设用地面积的共有96个,公布的建设用地面积共计6105平方公里,平均每个新城新区规划建设用地面积为63.6平方公里。根据《2012年中国城市统计年鉴》数据,抽查的12省平均每个地级市建成区面积为115平方公里,也就是平均每个规划中的新城面积相当于现有城市面积一半多,有的城市还规划了多个新城。比如贵阳城市规划中,提出建设3个新区,规划建设面积为860平方公里,其中贵安新区规划建设面积达500平方公里。5个新城的规划建设面积为407平方公里,新城新区规划建设总面积达1267平方公里,而2011年贵阳市建成区面积仅162平方公里,考虑到贵安新区部分涉及到安顺,即使贵阳安顺两个市建成区面积合计也仅198平方公里,相当于要增加6个贵阳和安顺。在145个规划建设新城新区的地级以上城市中,共有121个城市全部或者部分公布了新城新区的规划人口,合计9672万人,平均每个城市新城新区规划人口为80万,而根据《2011年中国城市建设统计年鉴》数据,抽查的12省平均每个地级市城区人口88.4万,规划的新城新区人口基本相当于现有城市人口。

  3、地方政府把新城新区建设作为城镇化的抓手和突破口。中央城镇化政策的出发点在于解决人口城镇化问题,但一到地方,城镇化往往被理解成城镇建设。比如广东省在2012年提出要支持粤东西北地级市城区扩容提质、聚集发展、率先崛起,并且从省级层面提出了12个新城新区,在省政府的直接刺激下,地级市的热情被高度调动起来,云浮、惠州、茂名等城市启动了新城新区建设和规划,并将新城新区建设写入政府工作报告,作为2013年的重点工作来抓; 韶关市通过对新城战略规划和控制性详细规划进行整合,进一步拉大新城框架,将规划面积从37平方公里,调整为60平方公里。辽宁省发文在以沈阳为核心、7个地级市组成的沈阳经济区推动新城新市镇建设,提出了25个新城建设的目标。河北省将北戴河新区、唐山湾生态城和黄骅新城写入了河北沿海地区发展规划中。贵州省提出2013年全省要启动100个城市综合体建设,实现县级全覆盖。

  4、新城新区规划标准高,投资规模大。在各地有关新城新区的文件规划中,一般都提了较高的建设标准,生态城、智慧城、科技城、现代城等比比皆是,建设配置标准大多是国内和国际领先标准。比如广州南沙新区提出陆地绿化率不低于60%,各方面的硬件设施都是按照国际最先进水平进行配备。河北唐山、陕西西安、江西九江等诸多城市也规划建设各类高端生态城。高标准的规划建设也需要地方政府进行大规模投资配套,广州市2013年计划在南沙新区安排220亿投资,唐山南湖生态城2010年完成投资180亿,2011年完成投资200亿,陕西安康月亮河生态城规划总投资在147.8亿元,作为县级市的江西省丰城市新城区也规划投资160亿等,新城建设俨然演变成为地方政府拉动投资的手段。

  二、几点思考

  为什么新城新区建设模式愈演愈烈,我们认为原因在于以下几个方面:

  一是以GDP为导向的发展思路,在工业招商面临激烈竞争的前提下,通过新城投资开发,吸引房地产发展,促进GDP增长。

  二是财政动机,希望通过新城开发,带动土地升值,政府可以获得高额土地出让金。

  三是旧城改造压力过大,老城区面临的交通拥堵、环境污染等问题治理难度大,试图通过新城建设缓解老城区压力。

  四是政绩推动。一届领导一任政绩和发展思路。新城建设看得见摸得着,投资带动城镇面貌焕然一新,政府有干头,容易显效果。

  五是对城市发展规律和经济发展规律没有很好的认识,行政主导、主观决策的意识浓厚,规划专家处于规划收费利益机制的诱导,没有很好发挥制约作用。

  六是中央层面上也没有明确的政策引导。长期以来对于城市政府的一些违背城市发展规律和经济发展规律的作法,没有有效的制约手段,很少出台过正式的文件进行规范。而一些地方官员往往也因为有了这些政绩工程得到提拔,并没有因为损失而承担责任。

  我们认为新城建设不是不可以搞,但是要遵循规律,要走集约型发展道路。目前的新城模式则存在以下几个问题:

  1、过多过大过滥,在竞争条件下很难实现规划目标。我国城镇发展和前三十年的区别是,城镇之间招商引资竞争愈演愈烈。在竞争的格局下,有限的投资主体不可能集中到某个新区,投资的分散很难使新区达到期望规模。全国目前所有开发区和新区都面临这个难题。

  2、标准过高,没有那么多可支撑的高素质产业和高素质人口。中国人才短缺是一个不争的事实,同理高水准和高端的投资也一样面临着短缺,因此也无法吸引这么多以高端作为门面的产业和人口进入。而从各新区规划上看,空间大多是留给富人的,高标准的新城新区规划没有提供适宜中低收入人口和外来农村人口进城居住生活的空间。如此下去,新城新区集聚人口目标必将难以实现。

  3、政府财政压力增加,风险逐渐显化。大部分新城规划都确定了浩大的投资规模,寄希望于未来通过新城开发的土地出让金偿还。但是“遍地开花”的新城新区建设,一旦开发主体不到位,地方政府必须面临投资风险问题。目前一些城市出现的债务问题、投资浪费问题和新的债务风险问题已经显现,没有人承担责任。

  4、新城新区建设冲淡了中央城镇化战略的初始目标。各地热衷于新城新区建设,大搞所谓的“城市综合体”,说明地方政府在理解中央城镇化政策上出现了严重的偏差,很有可能影响到未来城镇化有关政策的落实,特别是针对农民工市民化问题、城市发展模式转变等问题。社会上对地方的作法反响也十分强烈,担心是又一轮“城镇化投资大跃进”。如果不及时规范和引导,也必定造成社会的不良反响,加剧大拆大建所引发的社会矛盾。

  三、几点建议

  随着城镇化水平的提高,城镇工作重要性日益凸显。但是,如何遵循城市和经济发展规律,规划城镇发展战略,制定相应政策,显然顶层设计明显滞后。我们建议:

  ——重新研讨城镇化政策的设计,明确改革的思路,规范地方政府行为,引导城镇发展重点解决人的问题和城镇发展模式问题。

  ——要对各地的新城新区建设和规划,组织综合类的专家队伍进行调查,提出意见,统一清理。

  ——要充分发挥市场配置资源的作用,切忌行政推动。特别是要防止政府的一把手主观拍脑袋的决策。

  ——要建立约束机制,通过制度建设和责任追究机制,规范政府决策者的行为。

  ——中央和各地政府,要按照新型城镇化发展要求,精心打造一批试点,总结经验,加以推广。

  ——要加强对城镇政府负责人在城镇管理方面的培训,提高对经济规律、市场规律和城市发展规律的认识。

  ——要加强宣传和引导,推广正面典型,介绍好的国内和国际经验,通过各种形式,形成示范效应。

  ——适时召开城镇化工作会议,明确中央的城镇化和城镇发展的工作方针,要求地方认真理解,贯彻落实。

国家发改委城市和小城镇改革发展中心课题组

执笔人:李铁  范毅

 

(来源:城市中国网)

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