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关于城市规模等级的讨论

来源:城市中国网2013年09月26日 14:54 (编辑:李旸)

  上世纪80年代,中央提出“严格控制大城市规模,合理发展中等城市,积极发展小城市” 的城市化发展基本方针后,这一方针一直主导着我国城市化发展的方向。十六大以后,中央提出“坚持大中小城市和小城镇协调发展”的要求,但是,“控制大城市规模,积极发展中小城市”的思想依然深远地影响着城镇化政策的制订,更给“大城市规模控制与否”的争论埋下了种子。那么,什么样的城市才是大城市?城市规模等级应该如何划分?要弄清这两个问题,就要抽丝剥茧,厘清城市人口如何界定,理清城市规模等级的划分标准。否则,势必对未来城市化发展政策造成误导。这对于今后走健康城镇化道路意义十分重大。

  一、中国城市的特殊性

  从行政级别上看,西方的城市是没有等级的,而中国的城市有着严格的行政等级差别。西方城市无论人口是多是少,无论城市规模是大是小,都不存在行政级别的区分。比如,美国的行政层级分联邦、州和地方政府,州以下的政府统称为地方政府,包括县(郡)、市、镇、学区、特区。在美国地方政府中,无论是县(郡)、市、镇、还是学区、特区,不分大小,在法律上一律平等,不存在领导与被领导的关系。我国建制市的行政级别可大致分为四个层次:直辖市——副省级市——地级市——县级市。等级制度决定了城市可以管理城市,城市有上下级之分,因而也就有了地级市管县级市、县级市管镇的行政隶属关系,层层套叠。

  从管辖范围上看,西方的城市是只管理城市自身,农村有社区自治,而中国的市带县体制决定了城市的行政管辖范围包含了农村。西方的城市范围就是该城市所管辖的范围,但中国的城市要比西方的城市复杂得多,除了城区外,还管辖着乡镇和村。比如,北京市辖14个区、2个县,有140个街道办事处、142个建制镇、35个建制乡、2554个社区居委会和3955个村民委员会。

  二、我国的城市规模等级

  我国对城市规模等级的划分是以城市人口规模为标准的,至今一直没有变过。

  1、城市规模等级划分的依据

  早在1955年国家建委《关于当前城市建设工作的情况和几个问题的报告》中就首次提出了大、中、小城市的划分标准:“五十万人口以上为大城市,五十万人口以下、二十万人口以上为中等城市,二十万人口以下的为小城市”。此后,1980年由国家建委修订的《城市规划定额指标暂行规定》将按城市人口将城市规模分为四个等级:城市人口100万以上为特大城市,50万以上到100万为大城市,20万以上到50万为中等城市,20万和20万以下为小城市。但《暂行规定》中没有对城市人口作出清晰界定。

  1984年1月5日国务院发布了《城市规划条例》。《条例》第一章第二条指出:“本条例所称城市,是指国家行政区域划分设立的直辖市、市、镇,以及末设镇的县城。城市按照其市区和郊区的非农业人总数,划分为三级:大城市,是指人口五十万以上的城市。中等城市,是指人口二十万以上不足五十万的城市。小城市,是指人口不足二十万的城市。”1990年4月1日,《城市规划条例》随着《城市规划法》的实施而被废止。

  1989年12月26日《中华人民共和国城市规划法》颁布,其中第一章第三条指出“本法所称城市,是指国家按行政建制设立的直辖市、市、镇”。第四条指出:“大城市是指市区和近郊区非农业人口五十万以上的城市。中等城市是指市区和近郊区非农业人口二十万以上、不满五十万的城市。小城市是指市区和近郊区非农业人口不满二十万的城市。”

  2008年1月1日,《城市规划法》随着《中华人民共和国城乡规划法》的实施而被废止。但是,《城乡规划法》并没对城市规模进行规定,也没有对城市人口的口径作出界定。

  2、我国城市规模等级的发展情况

  2008年,我国城市655个,镇19234个。按《城市规划法》的城市等级标准来划分,大城市有240个,中等城市151个,小城市有264个。而240个大城市中,50-100万人口的城市118个,100-200万人口的城市81个,200-400万人口城市28个,400万以上人口的城市13个。

  改革开放30年来,城市发展迅速,城市的人口规模也迅速扩大。和1978年相比,200万以上人口的城市增加了31个,增长了3.1倍;100-200万人口的城市增加了62个,增长了3.3倍;50-100万人口的城市增加了83个,增长了2.4倍;而20万以下人口的小城市也增加了215个,增长了4倍多。


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