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以毛地置换促旧城改造

来源:城市中国网2014年03月10日 15:34 【作者:黄跃 张惠强 邱爱军 】 (编辑:刘鹏)

   

    (本文原载于国家发改委城市和小城镇改革发展中心《城乡研究动态》第245期)

    多年来,由于老城相对于郊区往往拿地慢、拿地成本高,地方政府不愿啃旧城改造这块硬骨头,所以不断扩大城市边界,通过低价征收、高价出让的方式大搞新城新区建设,这种做法不仅导致用地粗放 ,造成了大量空城、鬼城,还抬高了农民的进城门槛。有鉴于此,中央城镇化工作会议提出,未来要控制城市发展边界,大幅提高城镇人口密度和土地利用效率。

    辉县市位于河南省西北部,是新乡市下辖的县级市,西与山西省晋城市接壤,南距新乡市区20公里、郑州市区80公里。全市总面积2007平方公里,2012年末户籍总人口84万人,常住人口74万人。2012年地方公共财政预算收入16亿元,综合财政实力在河南全省100多个县市中排名第八。2008年以来,辉县市为着力改善老城区面貌,探索毛地置换,由政府让利给原住民和企业的方式引导社会资本参与旧城改造,极大地降低了老城区的土地开发成本,促进了土地的集约节约利用。

    一、基本做法

    2000年以来,辉县经济发展迅速,但全市的城市面貌却与其经济发展水平极不相称,有人说辉县县城是“农村包围城市、平房包围楼房、居户包围机关”,城中村每批划一次宅基地,县城就扩大一次,“城中村、村中城 ”不断扩散,脏、乱、差现象严重。城区内道路、公共设施、绿化等空间明显欠缺,最主要交通干道东西连起来不到一公里,路两旁边都是村民用路边的宅基地搞起来的门面,路边小巷子又窄又深,消防安全隐患很大。城区内一般都是二三层的简易房,高层建筑很少,最高的也不过六层。2008年,辉县市决定着力改善老城区。

    1、限定城市边界,优化空间结构。辉县市于2008年重新修订了城市总体规划,明确市区城市建设用地总量由当年的19.6平方公里增长为2015年的25.5平方公里,7年时间内新增总量不得超过6平方公里,而且要花大力气调整内部结构,将25.5平方公里内的工业用地比例由22%削减为8%,居住用地比例由46%调低至38%;将城市公共设施、道路、绿地面积的比例由2008年的29%大幅增加至50%。

    2、毛地置换,降低旧城改造开发成本。辉县按照1亩地500元的标准将土地公开出让给开发商;然后由开发商支付拆迁补偿费用,并提供安置住房;最后,开发商按市价出售多余的新增房产获取利润。通过政府让利,开发商的综合拿地成本为每亩150万元(含拆迁补偿和安置费用),但若按传统模式,政府还需加收相当部分土地出让金,拿地成本势必上升,要盈利就得搞高端物业,逼着抬高房价。

    3、创新拆迁补偿方案,有效遏制违建。辉县市创造性地提出了“房地都补偿,房屋补偿价随楼层递减”的拆迁安置补偿方案。以城关镇为例,无上盖建筑物的宅基地按1:0.5比例置换、一层建筑物按1∶1比例置换、二层建筑物按1∶0.5比例置换、三层及以上仅按成本价支付货币补偿的方式,这样的补偿安排使得抢建得不到好处,违规抢建行为大大减少。

    4、原地安置,保障原住民分享土地增值收益。辉县市政府的政策规定,开发商在推进改造过程中,必需原地安置原住民。同时,允许调高整个项目片区的容积率,并将所有集体建设用地征转为国有建设用地。我们调研走访了多个新建小区,所有原住居民均在原区域分配2-3套不等的大产权房,原来一个小房20-30万,现在可以卖到70多万,原本多数“城中村”的建房通过这次改造也变成了合法财产,增加了原住民的财产。村集体经济组织也分配得到了相当数量的商业门面,门面收入可用于支付村民的物业费和年底分红。

    二、取得成效

    从2008年开始到2013年底,辉县城区也即25.5平方公里范围内所辖的30个村庄/社区已启动改造19个,累计在开发改造、基础设施、公共服务设施等方面投入资金超过150亿元,城区建成高层建筑200多栋,总面积900多万平方米。主要效果如下:

    1、守住了城市边界,提高了城镇人口密度。首先是城区建设全都限定在老城区,没有另辟新城,保证了2015年的25.5平方公里城市规划边界不被突破;其次是常住人口明显增加。据辉县市政府于2013年7月的统计,25.5平方公里内的常住人口已由2008年的17万人增加至2013年的29.9万人,累计增加了近13万人,主城区人口密度由每平方公里8673人增加到1.17万人。

    2、提高了城市土地利用效率。首先是同样的土地面积上可以容纳更多人,因为现在的楼房比以前高很多,以前普遍是1-2层的房子,现在最低的是5层,最高的可达20多层,户均占地面积由改造前的200平方米降到目前的100平方米;其次是同样的土地上,因为做了较好的规划,道路面积、公共设施面积、绿化面积大幅增加,城市功能明显更加完善。以2008年第一个改造项目,位于主城区东南角的盛和怡居社区为例,住着回迁入住的城关镇269户东新庄村民,同时吸纳新居民193户。村民老房子的户均面积在0.25亩左右,社区建成后,容积率达1.48,土地节约率40%以上;节约出来的土地,一方面用于扩宽城市道路、建设公共设施,另一方面在社区周边建设商住楼,所得收益返还原住民和村集体。

    3、极大地促进了民间资本参与城市建设。2008年辉县市的城市建设投资14.8亿元,2009年为20亿元,2010年以来连续三年投资都在30亿元左右,这其中绝大部分是来自郑州、江西、山西、河北等地的小地产商通过参与旧城改造完成的 。由此可见,只要政府愿意让一点利,自身的城市建设负担也会因此大大减少,民营资本的活力会被极大地释放。

    4、遏制了房价过快上涨,降低了农民进城门槛。由于辉县大规模鼓励旧城改造,增加了商品房的供应,无形之中把房价拉低,由此使得当地商品房均价上涨幅度一直较低。2008年,辉县的商品房均价为每平米1800元,2013年为每平方米2500元,每年仅上涨100多元。作为比较,新乡市下辖的卫辉等县市2013年的房价都在3000左右了。进城买房的成本一低,农民就愿意进城了,城镇化就加速了。据统计,2008年-2013年间,辉县市城区的近13万新增人口中,有三分之二是来自下辖乡镇的农村居民。

    三、政策建议

    1、毛地置换与征收土地出让金的模式相比,更有利于促进城市发展,建议在全国总结推广辉县经验。在旧城改造过程中,如果采用传统的招拍挂卖地和征收土地出让金的城市发展模式,一是抬高了城市发展门槛。在辉县主城区中心位置,综合拆迁成本为150万元,如果每亩地政府再加收150万元的土地出让金,那么开发商的拿地成本就将变成每亩地300万元,投资门槛就会大大提高,很多社会资本将无法参与到城市建设中来;二是抬高了城市房价。因为前期成本上升,开发商要能盈利,必然就得开发高端物业并把炒高房价,由此可能引发房地产投机行为。在辉县中心城区,150万元的拿地成本与300万元的拿地成本相比,住宅销售均价得从每平米2500元上升为至少3000元,一层商业门面的销售价格得从每平米9000元上升到1.3万元,且全部卖完才能盈利;三是提高了农民通过购房进入城镇的成本。房价被炒高,农民进城就更困难,城镇化和人口聚集势必放缓;四是不利于服务业发展。投资门槛和房价过高,人口就聚不起来,服务业发展的消费基础就无法形成。高标准、高档次的城市建设,也使得中低端服务业发展成本过高,无法形成多层次的服务业体系吸纳就业。而辉县市以毛地置换促旧城改造的探索,回避了传统土地出让模式下的种种弊端,不仅符合中央城镇化工作会议精神中关于大力提高城镇土地利用效率和城镇建成区人口密度的要求,也代表了未来城市低成本发展的方向,具有很强的示范价值。建议以召开现场研讨会的形式,在全国推广辉县经验。

    2、将辉县市纳入全国城镇低效用地再开发试点,给予政策支持。允许原国有土地使用权人在符合规划的前提下,补缴相应税费后自行或与社会资本合作进行开发改造,并采取协议出让的方式转让使用权。引导农村集体经济组织开展低效用地再开发。鼓励市场主体参与城镇低效用地再开发。

    3、进一步完善改革的建议。一是要建立防范机制,避免毛地置换过程中可能产生的土地寻租和腐败;二是处理好城市发展资金平衡及债务问题。据统计,2008-2012年的五年时间里,辉县的债务从2008年的4亿元增加为2012年底的20亿元,虽然总体可控,但还是要进一步控制;三是加大城市公共服务资源供给,缓解因大量人口迅速聚集带来的教育、医疗等公共服务资源的紧张局面。

    国家发改委城市和小城镇改革发展中心调研组

    黄跃 张惠强 邱爱军

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