中国城市和小城镇改革发展中心官网
中欧城镇化伙伴关系秘书处官网

快速城镇化进程中,城市交通要处理好的七个关系

来源:城市中国网2014年05月26日 16:27 (编辑:dlzhong)

(本文载于中国城市和小城镇改革发展中心刊物《城乡研究动态》第246期)

  我国城镇人口已经达到了7.3亿,比欧盟人口总和还要多2亿。中国正在经历的是世界上最大规模、史无前例的城镇化进程,每年还有一个多点百分点的增幅。西方国家上百年城镇化进程出现的社会问题和矛盾,集中在我国也就大约三十年,问题的积累速度和矛盾的尖锐化程度也是前所未有的。我们面临两难,一是作为后发国家,和先进国家、发达国家参照对比,有强烈的赶超欲望。二是面临着几亿人口走向城镇,需要提供大量的公共服务。与此同时,还要在以人为本方针指导下逐步实现公共服务均等化,从而带动内生需求增长,促进城镇和谐发展。

  现在我国一千万以上人口的城市有6个,400万以上人口的城市有15个,5万人口以上的城市和建制镇1500个,还有2万多个镇,这些城市和城镇走什么样的发展道路,和城市交通有紧密的关系。大规模进城的人口中多数不是富人,是穷人,60%以上是初中生,在交通设施建设中如果不考虑他们的直接需求,任何已经实施和计划实施的方案,都会留下难以补救的缺憾。

  我们的城市可持续发展面临什么问题,它和交通有什么关联?与其他国家城市发展模式不同,我们的城市是一个相对封闭的行政管理单元,辖区内城乡共治,公共服务资源按照行政等级配置。在这种体系下,城市和城市之间势必发生激烈同构竞争,每一个城市都自觉压低成本进行招商引资。也就意味着降低土地价格和基础设施配套价格,降低拆迁成本,政府负责拆迁、基础设施配套、解决贷款和未来的退税。这个成本谁来承担?房地产开发来承担!每一个地方政府、每一届地方政府都是这种思路,导致城市规模急剧扩大,这种状况还继续以击鼓传花的方式进行。几乎所有的城市在制定发展规划时,都在争先恐后扩大空间,直接后果必然是城市化成本的急剧增加。这些增加的成本只会变成未来地方发展的预期性债务。预期还款方式主要是土地出让,仍然靠的是房地产的繁荣预期。这是难以为继的,如果其它产业不能同步发展,整个城市都发展面临着非常大的隐性债务危机。

  这种发展模式导致的另一个问题是我们整个土地利用面积大幅度增加。1997年中央的11号文件制订了最严格耕地保护政策,但执行的结果是城市人均建设用地面积从2000年的132平米增加到现在的142平米,甚至更多,这种摊大饼的方式仍在蔓延。调整和改变这种城市发展模式,却面临严峻挑战,制订调整和改革政策时,面临各种既得利益和预期利益的阻隔。

  在这种短期难以改变的发展格局下,研究城市发展和交通之间的问题,更应当注意以下七大关系:

  第一,交通和区域之间的关系。如京津冀一体化问题,这三个地方发展阶段不同,产业结构不同,行政地位也不同,该建立什么样的交通格局?在我国的现行体制下,城市是一个行政区,区域之间是竞争关系,除了大交通如高铁、省际高速公路外,交通配置在各自行政区域内完成,是严格保护辖区利益的。北京到河北燕郊,轻轨过不去,就是因为北京担心资源流失。京津冀行政区域之间到底是修高速、快轨,还是高铁,或其他交通类型,在各自为政的条件下很难协调。是不是能打破行政区域,按照一体化方向,以市场的方式运行,需要深入的研究。

  第二,交通和服务业之间的纽带关系。中国城市化水平虽然达到53.73%,但服务业比重还不到47%,低于中等收入国家。欧美国家的城市化率达到80%以上,服务业占的比重很高。其中最低的是德国,是制造业国家,服务业比重是工业的2.6倍,最高是美国和法国,服务业比重是工业的4.2倍。为什么我们服务业发展严重滞后?除了各地传统的对工业过度依赖的发展导向以外,还应该思考,我们的城市是不是给服务业发展提供了充分的空间?尤其是面向大众的中低端服务业。

  本来交通应该把所有服务业功能连接在一起,但我们通过大大小小的城市调查显示,大尺度的交通格局基本把服务业的便利性切断了。罗马、巴黎这些大都市的交通格局是否切断了城市和服务业之间的联系?没有。交通到底只是解决流量问题,还是要解决它和城市各个功能之间的联系?这种联系是通过什么样的方式来实现?这似乎是经济学考虑的问题,然而没有经济内容的城市还是城市吗?因此研究城市交通也应该去认真关注与服务业的关联性。

  第三,交通与城市成本之间的关系。很多城市,尤其是很多新城,无论大小,先把大的交通格局建立起来了,造成各种问题。比如南沙新区,25年前交通格局建立了,闲置了20年,这20年资源严重浪费,而真正需要基础设施的区域投资又面临严重短缺。很多县城也是,把所有交通网络建立起来了,但是利用效率不高。很多工业区、开发区也如此,大马路和前后左右空荡荡成了常态,造成了土地资源的严重浪费。

  再就是交通价格和成本,它对交通运营会产生什么样的影响?典型极端的例子是北京,世界上最便宜的地铁和公交价格,这么便宜的价格按理应该可以吸引人口使用公共交通吧,但是并没有缓解北京交通问题。较低的价格也限制了市场资源的进入,政府几乎垄断了公共交通的供给,成了一个沉重的负担。因为地铁太堵,也不方便,很多人不得不选择开车上班。在摊大饼的城市发展和交通建设方式下,原来500公里交通线路可以解决的问题,现在则需要建设1000公里才能解决,交通的成本谁来负担?这样的公共服务供给体制需要我们重新思考。

  第四,交通与房地产的关系。王岐山在任北京市市长时曾经讲过,北京的大院切割了北京的交通。北京市房地产小区平均开发面积是150亩,每一个房地产小区都是一个大院,大院里有道路,但是对社会不开放。当这些微循环被封闭了,大家都到主循环系统,能不堵吗?所有的城市都在按照这种模式发展,一个小区,几个大门一把,社会车辆进不去。交通在这些小区能开放吗?台湾房地产商只有盖一两栋楼的权利,市政当局对城市交通统一规划。而在国内的城市中,由一家开发商开发的楼盘,动则几百亩,上千亩,甚至几千亩,这种开发模式对交通产生什么样的影响,同样需要我们深入研究。

  第五,交通资源配置和市场之间的关系。跟一些企业家交流的时候,很多人希望进入交通领域投资,但是很难。两个原因限制:一是垄断封闭,进入的限制太多;二是价格体系,政府定价,市场价格运行机制没有建立。这样市场机制没有办法进入城市交通体系,完全靠政府补贴来发展城市交通,政府负担也太大,很难产生优质的城市交通。世界上大多国家并不是这样,比如日本东京的地铁、轻轨等主要投资是市场资本,而不是政府。我们在研究交通的时候,要考虑谁来投资才能使资源配置更为合理。

  第六,城市交通建设与城市差异的关系。现在到全国各城市看,从上到下,主干道、次干道、一级路、二级路是一个标准下来的。传统的城市设计和道路有它的历史沿袭,在这种统一规划标准下建设、改造,无疑加大了成本,同时带来许多负面的影响。为什么老城保留不下来,为什么很多商业店铺被拆迁?为什么很多城市千城一面,恐怕与我们这种交通格局的构架,这种计划经济的交通规划、建设思路有直接关系。一个5万人的城市和一个20万人的城市、100万人的城市,交通需求是不一样的;同样5万人的城市,发展水平很高的和发展水平很低的,交通需求也是不一样的。如何根据这些差异性,实事求是去规划和建设不同城市的交通设施,也是需要考虑的大问题。

  第七,交通方式和城市发展之间的关系。近年来很多地方,在高铁站、机场旁,征用大面积土地,建设高铁新城、空港新城等。实际上,交通类型和人流之间的关系,决定了一个城市、一个企业、或者一种服务业能不能成长。高铁是快速交通方式,乘客下车之后会快速离开,能多大程度促进周边服务业发展?按照这种格局、这种思路规划的城市,少数可能取得一定的成功,但肯定不具有复制性。问题在于,当城市发展完全由政府主导时,这种模式具有很强的传染性,它迅速被普及,感染面被不断扩大。你搞了,我也要搞,创新性不是反映在功能和内容上,而是比规模,一个比一个大,一个比一个宏伟。城市需要交通枢纽,但交通枢纽是否就能托起一座新城,值得深入研究。

  我们主张对城市交通的研究,应该要更多地和城市研究的其他方面专家,包括经济学家、社会学家进行交流、互补,才能使我们研究的交通布局与城市发展结合得更紧密。

  (根据中国城市和小城镇改革发展中心主任李铁在中国城市交通规划学会年会主旨演讲整理)

  

分享到:

中欧城镇化伙伴关系结对子城市和务实合作项目

按照发改委领导的指示精神,我中心将进一步扩大伙伴关系结对数量,并在伙伴关系平台基础上,深入开展务实合作等相关工作。

欠债15亿的丽江古城的收费之困 近日,云南丽江古城部分商户以关门停业方式抵制古城设卡收费,引发社会各界广泛关注。
二线城市房价飙升或重启限购 5月18日,国家统计局70个大中城市的住宅销售价格统计数据。

中国城市和小城镇改革发展中心主办  京ICP备13029620号-1 邮箱:contact#ccud.org.cn