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新城新区建设存在的六大问题

来源:城市中国网2014年05月26日 16:32 【作者:李铁 】 (编辑:dlzhong)

(本文载于中国城市和小城镇改革发展中心《城乡研究动态》第248期)

  2013年,中国的城镇化率53.7%,2020年将达到60%,城镇人口达到8亿人,这8亿人住在什么地方?老城区肯定容纳不下,因此建设新城新区是一种必然的趋势。但是在目前已经形成的新城新区热中,存在不少问题。

  第一,新城新区怎样才能实现以人为本?我看过很多的新城新区规划,特别是大城市郊区的新城新区,这些新区,本来应该更多是为进城的中低收入人口提供新的居住空间。但现在无论是中小城市还是大城市,我们看到的新城新区规划,大多都是豪华的空间安排,这个问题恐怕值得深思。农民大量进城,但是新城新区提供的规划形态,更多是为中高收入人群服务的。它是为了给富人们提供第二套、第三套住房的空间,还是解决农民进城所需要的与他们的中低收入,以及就业环境相吻合的空间,这是一个大问号。

  第二,新城新区如何规划的更合理?现在新城新区出现了很强烈的扩张倾向,我们要思考新区所规划的面积,到底有没有足够的产业和经济支撑。举个例子,南方某个城市提出建设面积达800多平方公里的新区,实际开发面积约300多平方公里,但是提出这个概念20多年了,已经投入1千多个亿,这二十年开发了20多平方公里,意味着原来的投资造成了严重的浪费。而当地还有多个新区,都给自己打造一个非常耀眼的光环,实际上,在新区问题上,各新区之间已经形成了强烈的投资竞争关系。不像当年建深圳那样,全国各地大量的投资可以集中到那里。现在各个新城新区都在招商引资,还会有多少企业到你这儿来?新城新区在规划中安排出很大的空间,可是在全国更多同构空间竞争下,想象的招商引资目标是很难实现的。在区域竞争的格局下,对新城新区规模要重新思量。如果把新城新区的面积搞小一点,几平方公里,十平方公里,还有可能实现,几百平方公里就会有问题。还有一个西部省会城市,在该城和另一个中等城市之间规划出一个500平方公里的新城。这座省城与相距近百公里的中等城市,本身的集聚和辐射功能就有限。而从全省前几十年的经济增长速度、以及相关的数据看,都不支撑这五百平方公里的城市化发展,这只会造成严重的投资浪费。

  第三,新城新区到底以什么样的形态出现?现在的新区有两种类型,一种是工业新区,以工业发展和扩大为支撑,另一种是以房地产开发为支撑,但两个功能经常叠加在一起,就会产生预想不到的结果。工业新区一定是大量工业集中,吸引大量外来劳动力集中,这种新区可能会为政府创造一定的税收,但往往政府前期投入过大,产生的预期税收不可能抵补投入,只能依赖房地产开发来补偿。两种功能叠加在一起的时候就出现了问题。要想把房子卖好价钱,一定会把新区居住的空间设计搞得比较高档,但这和一大批低收入人群组合在一起的时候,两个功能就出现冲突,在这里工作生活的人买不起房,买得起的人又不愿入住这类小区,结果使新区的发展,走向一种畸形状态。

  新城新区是在原有老城区没有办法满足新来人口和老居民的生活改善需求时出现的。因此在新城新区建设中更多要注重的是服务业的发展,这就与一些地方现在设计的新区房地产发展模式冲突。因为房地产发展模式大多是大尺度、大生态的空间,带来服务业发展成本过高。服务业进不来,这个新区就可能变成死城。除了星期六星期天有人住,其他时间都闲置。

  第四,新城新区建设可以解决旧城改造问题吗?我们去很多城市调查,发现新城新区建设无法解决老城改造的问题。老城的人不愿意迁到新区或者只在新区买房子而不去那儿住,因为老城的生活非常方便,离就业地近,物价、整个服务业的成本也比较低。老城区的商业网点是新区商业网点的数倍。居民在老城尽管居住、生态状态等等水平不高,但老城能够满足最廉价的就业和生活,而且方便,就使居民由老城向新城搬迁的良好愿望落空。最近几年,一些政府当局为了把老城区居民赶入新城新区,甚至出现了大面积拆旧城,以“毁巢赶鸟”的荒唐举措。

  第五,新城新区以什么样的形式在空间上扩展?很多人特别忌讳摊大饼的发展模式,摊的意思就是人口密度低、粗放,造成城市空间资源的浪费。可是很多城市管理者认为既然要避免摊,就以卫星城的方式,在城市不同的方向,建立几个不同的功能组团。这种新区虽然避免了摊的浪费,可是新的问题就又出来了。其实城市沿着边界向外扩张的成本最低,因为它的基础设施和老城的基础设施是相联的,相连就会导致服务业的自然蔓延,就不用重新建立线路,也不需要大规模的拆迁。但如果在远离老城的地方建一个新区,或者通过组团的方式建立一个新区,就违背了城市发展最基本的规律。一旦城市不是自然成长出来的,是按少数人的设计建出来的,而且是在远离老城的地方建出来,势必要大规模拆迁,大规模加强基础设施供给,就在房地产开发的成本上再增加服务业的成本。所以在这种状态下建立的新区,它的成本很高,活力会大大下降。同时极容易更大范围造成居住地与就业的分离,制造新的交通压力。

  第六,新城新区一定要调整行政区划吗?例如陕西的西咸新区,原来是西安咸阳的一部分,咸阳和西安都有动力去开发,使两个城市在发展过程中自然连为一体。但当地为了避免摊大饼,建立了独立的新区,设立了新的政府机构,反而把两个政府的积极性都降到零,新区很难在发展中得到原来两个城市政府的有效支持。

  城市发展规律最基本一条,城市是在自然的经济社会环境下生长出来的,是沿着原来的城市居民区或生产服务区自然向外延伸的,很少是被规划出来的。只有在计划经济体制下,我们才会动用行政的方式来主导资源,靠主观意志来推动一个个新城新区建设。绝大部分新城新区如果在主观意志下,在行政主导下扩张,只有一种趋势,必然导致出现“鬼城”。再就是城市要在减少行政成本上下功夫,而不是通过建新区去盲目地扩大城市等级。

  (根据李铁主任在新城新区研讨会演讲整理)

  

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