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北京人口调控该往哪走?

来源:光明日报2014年05月27日 09:51 【作者:李铁 范毅 王大伟 】 (编辑:dlzhong)

  实现京津冀协同发展,是一个重大国家战略。推动京津冀协同发展,绕不开北京城市发展和未来人口空间布局的问题。近二十年来北京人口不断膨胀,屡屡突破设定的调控目标,北京人口调控的难点在哪里?北京的资源环境能够承载多少人口?北京的人口调控该怎样进行?这些问题备受社会各界关注,本篇调研报告对北京人口调控的相关问题作了较深入的分析和回答。

  北京人口的持续快速增长引人瞩目。2013年北京人口总量达到2115万。从2000年到2013年,北京常住人口年均增长接近60万,总人口增加了752万。

 

  国家发改委城市和小城镇改革发展中心长期关注中国城镇化和城市发展,最近围绕京津冀协同发展,与北京市相关部门联合开展北京城市发展研究,通过实地调研、专家座谈访谈等形式获取了大量资料,同时结合北京及国际典型国家特大城市发展数据资料,完成了专题研究报告。本文拟在此研究的基础上对北京的人口调控问题做一分析。

  分析北京人口持续增长的各种因素,可以发现,人口向北京集中的直接原因有两个方面:一是北京通过强大的行政优势集中了大量的优质资源,由此吸引了大量市场资源的进入,带来了较多的就业机会。二是北京可以通过行政力量来保持基本公共服务品的低价格,与周边城市相比,北京的公共服务资源更为优质,生活成本并不高。只要继续保持这种行政对资源集聚的优越性,北京市人口增长的势头就不会减弱。未来北京市人口调控政策,应当充分尊重城市发展规律,通过行政和市场的方式在地理空间中加以疏导。

  北京人口增长的特点和面临的难题

  对北京人口发展数据进行分析,可以发现北京人口发展呈现以下主要特点:

  1.人口呈加速增长态势。1995-2000年、2001-2005年、2006-2013年,北京人口分别增长了112.5万人、152.9万人和513.8万人,年均增速分别达1.74%、2.65%和4.06%,北京人口加速增长态势明显。

  2.近郊区人口快速上升。2012年北京主城区、近郊区、远郊区人口分别为1227.7万人、554.4万人和287.2万人,分别较2005年增加了274.5万人、229.8万人和27万人。主城区和远郊区的人口比重在下降,而近郊区的人口比重上升了5.7个百分点。

  3.职住分离现象加剧。在人口开始向近郊区迁徙的同时,就业仍在向主城区集中。经济普查数据显示,2008年北京主城区集中了73.74%的就业岗位,比2004年第一次经济普查时提高了1.27个百分点。就业和人口居住在空间分离状况进一步加剧。

  4.户籍居民和外来人口间存在公共服务不均等的现象。2013年,北京外来人口总量已达802万人,占人口总量的37.9%。外来人口在子女教育、住房保障等方面在与户籍居民享受公共服务方面有较大差异,公共服务的不均等需要引起足够重视。

  如果与欧美等发达国家的特大城市人口发展情况进行对比,可以发现,北京人口快速增长符合城市化和城市发展的规律,但北京人口快速增长,面临着一系列的客观难题:

  一是面临“速度快、时间短、规模大”的难题。纽约、伦敦、东京等城市人口规模都经历过快速增长时期,三个城市人口规模的快速增长分别持续了50年、50年和20年,人口增量分别为502万、390万和513万,而北京在2000-2013年的13年间,人口增长了752万。短期内人口总量快速膨胀,使发展中的一些矛盾更加显性化。相对来说,纽约、伦敦等城市人口虽然也经历了快速增长时期,但是其持续时间更长,人口增长所带来的一系列矛盾,可以用较长时间来缓解。北京城市人口在一个较短的时间内出现了总量的快速膨胀,留给北京解决人口增长所带来问题的时间太短,这在很大程度上使一些发展中的矛盾更加突出。

  二是面临人口基数大的问题。当前中国人口已经达到13.5亿,中国每年城市人口的增长近2000万。作为首都,人口众多是北京发展所必须面临的基本市情。纽约、伦敦和东京在快速增长时期,所在国的人口仅为5016万、2226万和8411万。北京的发展,面临中国城镇化的快速增长,以及中国人口总量庞大这一客观事实。

  三是北京还将长期面临多元人口进入的现实。由于优质公共服务资源集中,具有吸纳高学历人口的基础条件,未来高素质人口将会继续在北京集聚。但值得注意的是,北京发展还要面临中国整体经济发展水平与发达国家还有较大差距的现实,特别是在城镇化高速发展时期,还面临着周边大量农村人口进入城市的现实。北京城市规模的扩张,城市基础设施建设投资力度加大,北京庞大的人口对不同类型服务业的强劲需求,客观上也需要大量外来人员进行补充。因此可以预料,北京将长期面临多元人口的进入、现代产业与传统产业并存的局面。

  北京人口为什么会不断膨胀

  人口流入北京,与北京拥有较多的就业机会、优质的公共服务和较低的生活成本息息相关:

  1.北京的收入水平远远高于周边地区。河北、河南、山东等省是北京的主要人口输出地,来自这三个省人口占北京外来人口总量的40%以上。北京与这些主要人口输出地区的收入差距在扩大,1996年北京城镇单位就业人员平均工资分别是河北、山东、河南的1.8倍、1.6倍和1.9倍,到2012年已经扩大到2.2倍、2倍和2.3倍;在人均财政收入方面,北京与这三个省的差距从1996年的5.1倍、4.3倍和6.8倍,变化为2012年的5.6倍、3.8倍和7.4倍,除山东的相对差距略有缩小外,河北与河南的差距进一步在扩大。

  2.相对周边城市,北京外来人口生活成本较低。将北京与外来人口输出省及其省会城市作对比发现,北京各项生活成本水平相对较低。北京的一档电价,分别比石家庄、济南和郑州低8%、14%和13%,而天然气价格分别低15%、15%和9%(由于济南天然气价格数据缺失,我们使用青岛价格进行替代)。从物价上涨看,北京1995-2012年的食品平均物价指数为104.96,分别比河北、山东和河南低0.14、0.25和0.65。从物价数据来看,北京相关物价水平并不高,部分物价甚至要低于周边。从物价指数变动来看,相比河北、山东与河南,北京物价指数最低,这意味着北京物价涨得慢。而从居住来看,根据我们的调研,城市地下室和城乡结合部农民出租屋为外来人口提供了廉价的住房,租住农民出租屋的支出大约占农民工收入的15%-25%,居住成本并不高。

  3.北京的公共服务水平全国最好。北京的人均财政支出分别是河北、山东和河南的3.3倍、3.1倍和3.6倍,这使得北京的公共服务水平远高于这些地区。北京集中了全国最好的大学、最好的医院等优质资源。全国排名前50位的大学中,有9所在北京;按综合实力排名的前20所重点中学中,北京占6所;北京有51所三级医院,约占华北地区三级医院总数的24%。优质公共资源的集中分布和较高的公共服务水准,直接影响外地高收入群体到北京集中,也间接带动了就业机会的增多。

  从经济社会发展趋势来看,北京仍将持续吸引人口的聚集:

  1.北京经济远高于全国平均水平的态势将继续保持。从国际经验看,发达国家首都区(或发展水平最高的地区)人均GDP水平大致为全国水平的2倍(2000年前后数据)以内,比如东京为1.82倍,伦敦(包括内伦敦和外伦敦)为1.5倍,巴黎约为1.5倍,德国人均GDP水平最高的汉堡地区为全国平均水平的1.6倍。巴西里约热内卢和印度新德里情况有所不同,分别为全国平均水平的1.38倍和2.5倍。2000年北京人均GDP是全国平均水平2.62倍,到2010年降低为2.5倍。随着经济发展水平提高,区域均衡发展是总体趋势,最发达地区人均GDP水平与全国平均水平差距一般会不断缩小。发达国家最发达地区人均GDP基本不超过全国平均水平的2倍,而北京与全国平均水平仍有2.5倍的差距,区域差距是客观存在的,北京对外来人口的吸引力仍然是巨大的。

  2.就业、收入的吸引力继续存在。2007年以来,北京固定资产投资对就业的带动均高于全国水平,这也是北京吸引人口快速膨胀的重要原因。2007年,北京万元固定资产投资创造的新增就业仅略高于全国水平,但到2011年,这一数据已是全国的2倍。未来,随着北京产业结构的进一步调整,以三产为主的产业结构,其就业带动能力更强。北京城镇居民可支配收入与全国平均水平的绝对差在扩大。2005年北京城镇居民比全国平均水平高7160元,到2013年已扩大为13366元。期间,虽然相对差在缩小,但绝对数持续扩大。

  3.行政调配资源的能力依然强大。北京作为首都,具有无与伦比的行政调动资源的能力,在农产品、水、能源等方面,北京都在全国范围内优先予以保障,保水、保电、保气、保农副产品等应急措施趋于常态。例如,近几年每年从周边区域调入2亿立方米的应急用水,每年用电高峰期对北京周边限电等。在行政调动各类资源能力的背后,也包含了对北京的价格补贴,在以国家财政投入为主实施的调水工程中,作为受益者之一,北京仍能享受较低水价。

  4.高房价和交通拥堵不会成为阻碍北京人口增长的因素。北京高房价是北京优质公共服务资源高度集中以及主城区土地资源稀缺性等因素的体现。优质资源吸引了高收入人口进入,进一步抬高了北京的房价。外来人口的住房问题主要通过各类出租屋来解决。户籍人口中的中低收入人口的住房主要依赖于保障房和出租房,高房价对他们影响有限。

  浓缩式的人口膨胀和汽车增长,加大了快速城市化进程中北京交通问题解决的难度。认为交通拥堵是属于严重“城市病”,实际上只是从相对富裕阶层的角度来理解和认识“城市病”。很多人对高房价和交通拥堵的不满,是因为他们作为后发城镇化国家,却向发达国家攀比并以其作参照系,要求北京在十几年内解决发达国家城市上百年才能解决的“城市病”问题。

  北京人口增长的上限在哪

  从自然资源承载力来看,北京人口的增长仍有空间,预计北京人口总量将继续增长。

  1.从水和土地资源判断人口总量

  在水资源的总供给量方面,北京的本地水资源、再生水利用、外地调入水资源合计为55.4亿立方米。而在用水量方面,未来工业、农业和生态这三类用水量合计为25亿立方米,剩余可供生活用水的量为30.4亿立方米。按照每人年均85立方米的标准,乐观估计北京水资源的理论承载能力可达3500万人。

  在土地资源方面,北京实际可用建设用地总面积大约为9400平方公里,平原、浅山等都有进一步增加人口的潜力。结合北京建设用地利用效率,并借鉴国际经验,6400多平方公里的平原区土地利用仍有较大潜力。北京的浅山区在保护环境的前提下,可以进行适度开发;海拔较高的山间谷地地区不宜大规模开发,需要进行适度控制。在现行用地规划控制下,如果城乡建设用地能达到现有城镇的水平,即1.2万人/平方公里,也就是人均85平方米,理论上北京的土地资源承载力为3000-3200万人。

  2.从现有人口发展趋势变化和经济发展判断人口总量

  按照常规人口增长预测,如果分别按照过去十几年北京较低和较高的增长速度,预计到2020年,北京市总人口分别可达到2474万人和2770.3万人。

  按照投资、就业情况预测人口增长,在其他条件不变的情况下,如果以固定资产投资年均增长10%、8%和6%进行预测,到2020年,北京市总人口分别为2653万、2517万和2387万。

  3.对未来北京人口变化的总体判断

  未来主城区吸纳人口的比重将会下降,近郊区将是承载人口增长的主要区域。如果主城区的职能得到有效疏解,主城区的人口规模也会下降,近郊区未来吸纳人口的总量和比重都将有较大增长。

  预计到2020年北京市总人口大致在2500万左右。如果北京市控制人口政策措施使得年均投资在8%以内,北京市人口总量限制在2500万人内有可能实现;预计到2020年北京外来人口总量将接近1200万人,外来人口占城市人口的比重将会逐年提高,到2020年将达到45%左右。

  北京人口调控的思路和政策手段

  目前,大量外来低收入人口在短期内进入北京,寻求就业和提高收入水平的机会,导致基础设施供给严重不足。城市精英阶层在赶超战略的思维下,要求北京的基础设施和公共服务水平提升到发达国家水平,由此而形成的社会舆论压力,则放大了基础设施供给不足的矛盾。

  从发达国家特大城市的发展进程来看,人口规模高速增长一般都会持续几十年的时间,甚至上百年,这些城市的人口总规模也远小于北京。而仅仅十几年时间,北京人口在原来的基数上增加了800多万。北京人口的快速增长,使本来应该在长时间内解决的矛盾,被浓缩、集中并放大。由于我国城镇化的后发劣势,在城镇化过程中,公众往往以发达国家作为参照系,这使得在矛盾集中出现的时候,我们还面临着赶超心理形成的社会舆论压力。

  值得注意的是,北京市的人口调控思路是针对所谓“城市病”提出的。其他国家的“城市病”针对的基本上是如何解决集聚在城市的贫困人口的就业和生活条件改善问题。在市场经济国家,一般都是政府通过加大公共投入来逐步解决“城市贫困”问题。可是我们的政策出发点,始终停留在如何减少人口和控制人口进入。在行政资源和市场资源同时高度集中于北京市的情况下,人口要素流向北京,应该说是符合经济规律的。

  我们建议,北京市人口的调控应该坚持以下基本思路:充分尊重市场规律,处理好“政府引导”和“市场决定”的关系,坚定不移地以改善公共服务为导向,逐步缩小外来人口和本地人口的公共服务差别;充分利用北京市行政辖区的空间,合理配置人口和资源;通过经济手段和市场机制,引导人口流向的分布趋势。具体政策手段上,可考虑从以下几方面着手:

  1、加快户籍管理制度改革。一是严格按照人口居住年限设定落户条件,避免设置年龄、学历学位、技术职称等条件抬高落户门槛;二是弱化落户人口户籍上附带的福利因素。户改要以促进人口长期有序流动为重要目标,应弱化落户人口户籍上的福利,实行“老人老办法、新人新办法”,新增办户口减少政策性住房等福利供给;三是优先解决长期举家迁徙人口落户。要尽快制定有关政策,一次或分数次解决长期举家迁徙在北京务工经商的外来人落户。对于非举家迁徙的外来人口,要通过就业年限等条件的累积,逐步实现落户;四是鼓励新增人口在远郊区县落户。

  2、推进常住人口基本公共服务均等化。要根据常住人口规模,编制部门和地方预算,把外来人口的公共服务纳入预算范畴。承认外来人口对公共服务的差别化需求,充分利用北京市行政管辖区空间,在远郊区选择部分建制镇,为外来人口和中低收入人口建设集中居住区,满足一般性的基础设施供给和适应他们收入水平的公共服务体系。允许民办学校、民办医院等在此集中建设,政府给予财政补贴,并制定相应政策鼓励城区教师、医生等相关从业人员,通过轮岗等方式加大对外来人口的公共服务。

  3、促进环北京经济圈建设。北京作为特大城市,在未来的城镇化进程中仍将继续吸引人口的聚集。要缓解北京市民对人口日益增长的不满情绪,北京市应与河北省密切合作,加快环北京经济圈发展。一是实行税收共享政策。凡是要在北京投资或者已经在北京投资、需要向周边城市转移的企业,实行税收共享,明确共享比例;二是共建产业园区。可由北京市下辖各级政府,分别与周边城市签订协议,共同建立产业园区,也可由北京市政府规划下辖区县和周边城市结对子;三是扶持周边城市发展。北京市可以先行确定一部分试点城市,通过帮助其建设基础设施,实现医院和学校等优质公共服务资源共建共享。四是加强轨道交通建设。为促进北京市人口和产业向周边城市外移,可将延伸至郊区县的轨道交通建设,进一步延伸到环北京经济圈的周边城镇。

  4.推动北京产业结构优化,限制低端工业发展。应该限制投资的增长,特别是低端工业进入辖区。取消对下辖区县的GDP考核指标。鼓励相关区县和环北京经济圈周边城市合作建立产业园区。制定产业发展的空间规划,规划中要提出工业企业进入近远郊区县的限制条件,鼓励辖区内区县以及建制镇服务业的发展。针对北京市庞大的消费人群,可制定下辖区县的服务业发展规划,如会议经济、老龄经济、教育经济和医疗服务以及农家乐等。

  5.保障农民土地权益,提高土地利用效率。一是促进城乡建设用地同地同权。在符合规划和用途管制前提下,允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股,实行与国有土地同等入市、同权同价,所形成收益应缴纳相关税费。二是赋予农民更多财产权利。保障农户宅基地用益物权,进行若干试点,慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让,允许农民利用自有宅基地建设租赁性经营房屋。三是改革土地征收制度。完善征地补偿机制,因地制宜采取留地、留房、留物业、留股份等多种安置方式,保障被征地农民长远生计发展。四是合理调控城市用地规模。强化城镇建设用地扩展边界控制,提高建成区人口密度。城镇建设用地增加规模要与吸纳外来人口落户规模相挂钩。五是健全集约节约用地制度。扩大国有土地有偿使用范围,减少非公益性用地划拨,逐步对经营性基础设施和各类社会事业用地实行有偿使用。探索建立政府引导、规划管控、多元参与、利益共享的城镇低效用地再开发政策体系。

  6.合理利用价格手段调控人口生活成本。加快北京市政公用事业价格形成机制改革,尽快形成市政公用产品的价格形成机制,通过价格手段调控人口规模。要进一步完善研究提高公交地铁票价并对低收入人口进行补贴的政策措施。

  7.选择有利时机,取消住房限购和限贷政策。通过土地出让金和房地产税,调节开发商收入,获得最大土地收益,解决城镇基础设施建设资金和对农民的补偿问题。

  8.需要中央解决的配套政策。一是在中央政府层面建立协调机制,由中央政府统筹京津冀区域经济社会发展问题(包括北京人口调控),并制订相应的规划,统筹规划安排中央政府部门的资源。二是与中央政府建立合理的成本分担机制。争取中央财政对户改成本、区域间基础设施建设等方面的支持。

  (国家发改委城市和小城镇改革发展中心课题组 执笔人:李铁、范毅、王大伟)

  

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