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城镇化背景下的台湾地区社区治理

来源:城市中国网2014年11月27日 14:22 (编辑:陈迪)

  2014年11月14-18日,国家发改委城市和小城镇改革发展中心调研组到台湾地区就城镇化与社区治理问题进行了调研。调研组与有关方面召开了座谈会,并先后走访了台北市文山区忠顺社区、桃园县观音乡保生社区、桃园县观音乡树林社区、宜兰县宜兰市梅洲社区、宜兰县冬山乡珍珠社区。现将有关情况报告如下:

  一、城镇化背景和社区发育

  回顾历史,台湾地区的城镇化可以分为两个阶段,第一阶段20世纪50年代到80年代的高速发展时期,只用了30年的时间城镇化率就从30%提高到70%;第二阶段是20世纪80年代至今,城镇化进入稳定发展阶段,2013年城镇化率达到85%。台湾地区的社区治理也分为两个阶段,第一阶段是20世纪60年代到90年代,这一时期,社区治理主要由政府部门来推进;第二阶段是20世纪90年代至今,社区治理开始由政府推动转向由居民自发推动。

  20世纪50、60年代,台湾地区的社区治理是由政府以行政方式来推动。1968年,台湾颁布了首部《社区发展工作纲要》,开始对社区治理进行统一管理,在省、市县、乡镇各级先后推广设立“社区发展委员会”、“社区福利中心”、“社区理事会”。到了90年代,台湾地区进入经济社会转型时期,一方面经济增速放缓,1951-1993年台湾地区的GDP平均增速达到15%,而1993年以后GDP平均增速只有4.8%,另一方面城镇化进入稳定阶段,90年代城镇化率在75%左右,城乡间人口呈现稳定的态势。两方面的原因就使以前积累的很多社会问题凸显出来,包括生态环境破坏、人际关系转型、人口流出、地方传统文化消失等。面对这些问题,传统的自上而下的社区治理无法解决这些问题,“社区发展协会”这种由居民自发推动的社区治理模式开始发挥重要作用。例如,保生社区发展协会从1995年建立以来就一直致力于本社区环境保护工作;珍珠社区发展协会从1994年成立以后,对本地传统稻草文化和竹园历史的保护成为其工作的重要内容。

  当前,台湾地区的城市社区和农村社区在社区治理上涉及以下几个方面内容:

  从组织机构来看,每个社区都设立有相应的发展协会。在城市里,社区发展协会的活动范围一般为里,在农村地区社区发展协会的活动范围为村或里。不管城市还是农村,社区发展协会都建立有完善的组织机构,社区发展协会下设会员(会员代表)大会、理事会及监事会,由于工作需要还可以聘请顾问、总干事和设置各种内部组织(见图1)。

  

图1  忠顺社区发展协会组织结构图
图1 忠顺社区发展协会组织结构图


  从资金来源来看,社区发展协会的运营管理资金主要来源于捐赠收入,包括社区志工(志愿者)的劳动、社区领导人的贡献以及居民、企业等的捐助等;政府补助只占很少的部分,如忠顺社区发展协会运营资金中政府补助只占10%。而社区发展资金的主要来源则是政府补助、基金等。其中,政府补助的项目涉及不同等级政府和不同部门,例如,树林社区发展协会的农村社区生活环境改善得到水保局农村再生计划的支持,社区环境美化得到了环保局社区环境改造计划的支持等。

  从工作内容来看,社区发展协会的工作主要包括公共设施建设(社区环境、绿化、道路维护等)、社会福利(社区托儿所等)、文化建设(交通、社区公约、敬老、治安等)等。例如,每个社区都为照顾区内老人而设置老人组,针对老人开展送餐、电话问安、定期体检等活动。同时,由于发展情况不同,每个社区发展协会的工作重点不同。例如,梅洲社区由于本地经常发生洪涝灾害而组建了防灾救灾巡逻队,并为居民统一购置了救灾包;保生社区为了保护区内藻礁而设置了护礁队。

  从参与人员来看,每个社区发展协会的工作人员并不多,一般在几个到十几个,而绝大部分工作都由志工来完成。志工的数量相当多。例如,树林社区有志工50多位,忠顺社区仅巡守志工就有130多位,珍珠社区的巡守队也有志工100多位。

  二、社区治理的效果

  由于社区发展协会的积极运作,很好地提高了台湾地区的社区治理水平。

  1、改善了社区环境。据忠顺社区发展协会理事长曾宁旑介绍,以前,忠顺社区的环境也存在着“脏、乱、差”的现象,道路、绿化等公共设施也不完善,而通过社区发展协会十多年的努力和广大社区居民的积极参与,现在的忠顺社区已经成为一个美丽、安居的社区,很多人被吸引到社区来定居,房价也得到不少提升。

  2、增进了社区居民间的感情。在现代社会里,城市居民之间由于封闭的环境而显得更加冷漠,人与人之间的感情交流在减少;在农村由于人口减少,大量空巢老人和儿童渴望得到关照。而通过社区发展协会的积极工作,对社区中弱势群体(高龄老人和儿童等)进行特别照顾,提高了居民对社区的感情和认同度;同时,大量志工的积极参与,也增加了社区居民之间的交流机会。在忠顺社区和梅洲社区,我们都看到很多爱心妈妈,她们都利用休闲时间到发展协会进行义务劳动,不仅帮助了别人,也扩展了自己的交流空间。

  3、提高了资金的使用效率。台湾地区各级政府每年都要设立相关的社区发展预算,每个社区发展协会要根据本社区的实际情况来编制相应方案和计划到不同部门进行申报,并通过与其他社区进行竞争来获得相应政府资金。通过这种方式,避免了“撒胡椒面”式的资金拨付,政府资金的使用更有针对性、更有效率。

  4、促进了农村地区经济发展。台湾一些农村地区的社区发展协会根据本地实际情况(如文化传统、产业资源等)引导居民发展特色产业,推动了本社区的经济发展和就业提升。如,珍珠社区利用本地稻草文化推动稻草面具、稻草雕塑等的发展;还建立了水稻博物馆,吸引了很多游客前来旅游,间接带动本地民宿业的发展,创造就业岗位超过50个。

  此外,社区发展协会还在环保、传统文化维护、治安等很多其他方面发挥了积极作用。例如,保生社区为了保护本社区内的藻礁资源,十多年来一直积极推动政府和社会各界对藻礁的重视,终于在2014年7月7日由政府建立了“观新藻礁生态系野生动物保护区”。

  三、社区治理的特点

  1、民间组织的主导。从调研的5个社区来看,每个社区都是通过民间组织——社区发展协会来进行管理和开展相关工作。民间组织由于是公益性组织,不以盈利为目的,同时也没有受到政治体制的约束,更能直接反应社区的实际需求。

  2、社会精英人士的带动。在所调研的5个社区发展协会里,理事长和总干事都发挥着至关重要的作用。其中,忠顺社区和珍珠社区发展协会的建立和成长完全得益于两个理事长曾宁旑和李后进的努力。可以说,没有理事长和总干事就没有社区发展协会的成长。

  3、居民意识的提升。随着收入水平和教育水平的提升,居民对社区治理的要求不断提高,居民参与社区治理的积极性也在不断提升。在忠顺社区调研时发现,尽管是周末,很多志工都还是很主动的来到社区活动室进行工作,很多居民也都将社区活动室当作自己的家一样来娱乐、学习、就餐。

  4、政府的有效支持。一方面,台湾地区早在1968年就出台了《社区发展工作纲要》,先后进行三次修订,通过法规、文件对社区治理进行规范。另一方面,台湾地区各级政府每年都要制定相应的社区发展预算,对社区发展进行项目和资金上的支持。

  四、对我国大陆地区的借鉴

  当前,我国大陆地区经济发展速度正逐步趋缓,同时,到2030年我国城镇化率也将达到70%。可以预见,未来10-20年,我国也将进入到一个转型期,过去发展中积累的社会问题可能会集中爆发,当前一些社会问题已经在逐步显现。这一情况与台湾地区20世纪80、90年代非常相似,台湾地区的社区治理经验对我国有很好的借鉴意义。但是,大陆和台湾地区在城乡社区管理体制上有较大的区别,大陆的城镇社区以街道居委会为主,大致相当于乡级政府的功能,而农村社区与现有的行政村体制接近,农村社区村民自治选举已经在上个世纪九十年代就开始实施。因此,对台湾地区社区治理经验的借鉴需要切实结合我国的实际国情。

  城镇社区组织面临着功能的再造,但是基础单元如何在街道居委会下一个层面具体设置,还需要进行深入探索。居委会目前管理的人口过多,重点是如何细化到三五千人的社区管理,目前已经有的房地产开发小区业委会的形式可能是一个过渡的探索。

  农村社区的发育当然是以农村村委会作为基础,但是从基层管理的角度,社区如何从集体经济组织的功能向社区治理转型,要在土地管理制度、户籍管理制度和集体财产管理制度等方面进行深入的探索,否则必将会发生组织上的重叠,也不利于新的社区管理机制的形成。

  要看到,台湾地区社区组织的发育是在城镇化格局相对稳定之后产生的,也就是说上个世纪六十年代到八十年代城镇化高速增长过程中,有一个社区组织发育的迟缓期。利益格局的稳定、居民对于社区塑造的心理支持以及城镇化文明的熏陶需要一个稳定的成长期。因此,社区管理和自治的发育,不是一蹴而就,而是随着社会的需求逐步形成,随之而来的才是政府的引导。

  在台湾地区几个社区的调查,最大的感受就是社区自治管理最重要的是社会功能,而不是经济功能。社区治理资金一部分来源于社区义工和成员的就业能力的挖掘,最重要的部分是来自社区成员的捐助,少量的是来自政府的支持。在借鉴台湾地区经验时,一定不能忽视社区管理功能的区别。只有这样,才能促进社区自治组织的良性发展,同时防止权力的渗透,防止社区腐败行为的发生。

  社区自治也孕育着一批社区精英的产生,而社区精英的产生一定要满足以下几个方面的条件:一是有强烈的社会责任感;二是有一定家庭收入来源保障;三是有相对充足的业余时间;四是有良好的教育水平。在台湾地区调查时,所有的社区发展协会理事长,无论年龄大小,不分性别,基本上具备了以上几条,否则在选举中一定会败下阵来。因此在城镇化发育过程中,人才的孕育也是需要时间和社会上的认可,两者缺一不可。

  法制社会是社区自治组织发育的最基本的前提。没有可靠的法律制度保障,就无法想象一个社区自治组织能够完善社区管理,协调社区和政府之间的关系,处理社区成员之间的关系。反观大陆地区具有社区管理雏形的社区业委会,往往溃败于没有法律意识和制度保障的社会大环境。

  借鉴并不是简单的照抄照搬,关键在于承认我们发展中的社区组织缺失和发育不良的现状,同时需要各类配套的改革来支撑。如果户籍管理体制不改,社区一部分成员处于流动性,社区组织的形成肯定是一纸空谈。如果土地管理制度不改,社区管理更多的看重经济功能,社区自治就无法抗拒各类对权力的追逐和来自各方权力的侵蚀。如果地方行政管理体制不改,作为社会最基础的社区单元的建立,可能会遭遇到上级政府的种种挤压。最后是法制社会的建立,才是社区自治逐步完善的制度性保障。当然这是需要全方位的改革来支持的一个过程,也需要时间,需要一个稳步的制度成长的空间。

  国家发展改革委城市和小城镇改革发展中心调研组

  成员:李铁、许景权、李德芬、徐勤贤、魏劭琨

  执笔:李铁、魏劭琨

  

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