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2014年9月16日 第60期  本期责编:徐莹

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从水环境区域补偿机制看我国生态补偿困境

  北京市日前通过了《北京市水环境区域补偿办法(试行)》,将首次试行水环境区域补偿制度。虽然是试行办法,但却意味着酝酿了5年之久的上下游区县排污补偿机制步入正轨。首都此举是否意味着国家生态补偿政策出台已为时不远?

生态补偿诉求由来已久,却步履维艰

  我国河流水系众多,受地势地形和行政区划影响,部分水系呈现跨区县、跨省市甚至跨国家的特点。历史上,河流流经之地生态补偿 通常人口聚集、交通发达、贸易兴盛,给经济发展、文化交流和民族融合带来便利。当然,为争夺水源而起的战事也数不胜数,占领河流上游自古被兵家视为“地利”,可以水淹亦可断掉下游众生的生命之源。可见,水对人和一地的发展之重要,更可见上游之水对下游诸多地区的发展亦起着关键作用。

经济导向下跨界水污染事件多发  
  随着近些年来我国各地经济的迅猛发展,“只要GDP不要环境”的发展理念导致部分地区出现严重水污染事件,位于上游地区县市的企业违法排污或突发安全生产事故导致河水污染,下游无辜的地区则跟着遭了秧,对此造成的损失则因为法律法规不完善和行政区划等原因往往求偿无门,即使获得赔偿也通常是对企业进行罚款企业而已,并未从根本上遏制住水污染事件高发的态势。因此,生态补偿诉求应运而生。

  关于水环境生态保护补偿机制,我国在2007年全国人大常委会审议水污染防治法修订草案时就曾提出建立并健全,但历经多年依然未出台跨省市流域水污染的补偿政策。与此同时,多个地区的试点实践证明,生态补偿机制是科学解决跨界水污染纠纷的有利手段。

利益博弈中地方“紧箍咒”出台

地势和区划是绕不过的坎

  从2009年起,北京就开始研究建立上下游区县的补偿机制,以有效解决跨区县水污染问题。当年召开的市十三届人大常委会第十二次会议披露的2008年的监测数据显示,北京市仅有的82条、总长2020公里的有水河流,其中890多公里的水质为四类以下(人体与水不可密切接触),特别是河流中、下游地区大部分为劣五类水体,仍有黑臭现象。时任市人大常委会副主任刘晓晨表示,北京的跨界污染的现象较为普遍,上游入境水质超标不仅影响了下游区域水环境,也对下游区域来之不易的再生水造成二次污染。因此,建立上下游区县的补偿机制迫在眉睫。直到2014年8月29日,《北京市水环境区域补偿办法(试行)》才原则通过,这其中的利益博弈可见一斑。

  除北京外,河南、山东菏泽、江苏南通、苏州等省市也都制定了各自的水环境生态补偿协议或办法,对上游进入本地区,本地区进入下游的水质进行奖惩,以达到提高水质,减少跨界污染事件的发生。其中最引人关注的当属浙江、安徽两省关于新安江流域水环境补偿协议的多轮谈判。

生态补偿跨省界谈判更是艰难
  2010年12月,财政部、环保部正式将新安江流域水环境补偿作为全国跨省大江大河流域水环境的首个试点,根据奖优罚劣的渐进式补偿机制进行操作。由中央财政拿出3亿,安徽、浙江两省各拿1亿,共同设立每年总额5亿元的新安江流域水环境补偿基金。若安徽水质优于基本标准,浙江补偿安徽1亿元,反之则由安徽补偿浙江1亿元。

  由于两省分歧较多,涉及水质标准、补偿指数的测算公式、补偿额度等内容,尽管财政部、环保部会同皖浙两省历时两年多研究制定的《关于开展新安江流域水环境补偿试点的实施方案》已经成文下发,但双方的争议却仍未结束。生态补偿机制从酝酿到实施,前后经历了长达8年的时间。

  除此之外,另一个跨省合作的生态补偿机制案例也进入最后阶段,经过三年推动,河北和天津就滦河的生态补偿机制形成了初步意向,协议进入了最后的修改阶段。

  此次通过的《北京市水环境区域补偿办法(试行)》则更是跨三省(市)的补偿制度,考虑了考虑京津冀协同。北京市水务局局长金树东认为,办法不仅考虑到了本市各区县间的区域补偿,对京津冀协同发展也有考虑,按照目前的补偿办法,下游为其他省市的,补偿金由市级统筹安排,待国家出台跨省市流域水污染补偿政策后,按照国家规定执行。可见,跨省区生态补偿合作虽然难度较大,但已是大势所趋。

生态补偿意义深远 政策应尽快出台

虽是地方举措但已显现成效

  皖浙“对赌”新安江水质后,黄山市分别于2012年和2013年交出合格答卷。2013年新安江去年水质平稳,并比2012年度稍有提升。浙江已如约兑现2亿元补偿资金。

  河南省在全面实行水环境生态补偿机制前,曾在河南省辖沙颍河流域和海河流域试行,并取得良好效果。2009上半年,沙颍河流域郑州、开封、许昌、漯河、平顶山和周口等6个省辖市共扣缴补偿金6500多万元,下半年则明显下降到1800多万元。与此同时,沙颍河流域内水环境质量明显改善,13个断面化学需氧量、氨氮平均达标率同比分别提高19%和22%。

  根据此次通过的《北京市水环境区域补偿办法(试行)》,上游区县向下游区县排水时,如果水质不达标或者变差,将按照每断面每月30万元的标准对下游区县予以补偿。北京市水务局局长金树东认为,按照“谁污染、谁治理,谁污染、谁付费”的原则,将让产生污染并治理不力的上游区县对下游区县给予经济补偿,有利于调动各区县污水治理积极性,提高全市污水资源化利用水平。此外,该办法还利于加快形成上下游配合、区县间协同的污水治理新局面。 生态补偿之路如何走?
  目前,我国生态补偿机制还存在着补偿范围不明确、补偿标准不科学、补偿模式比较单一、资金来源缺乏、政策法规体系建设滞后等问题。因此,有必要在生态补偿方面,做更多的“社会探索”。 除了政府主导的方法之外,还应发挥市场的作用。

  此外,结合主体功能区划,国家可考虑通过中央财政增加一般转移支付规模,对流域上游地区为保护生态损失的发展机会成本进行补偿,同时考虑将试点范围由水环境质量扩展到水量补偿以及森林碳汇生态补偿等方面。

  在难度系数较大的跨省水环境生态补偿方面,中央还需做好组织者、协调者、协助者和引导者的角色,使流域沿线各省(市)公平享受到良好的生态所带来的收益。 欧美国家经验可供借鉴:
  美国:在流域治理上,1933年通过了的《田纳西河流域管理局法》的规定,TVA田纳西河流域管理局统筹兼顾,负责田纳西河流域的综合规划、开发与管理。在区域治理方面,与加拿大在1972年共同签署了《大湖区管理协议》,规定了两国政府在大湖区的污染治理和保护方面的权利、责任、义务,为解决包括伊利湖在内的五大湖区的环境污染、维护该地区的生态平衡提供了政策依据及管理办法。

  英国:英国采取“使用者支付”和“污染者付费”的经济管理手段。明确指出“资源定价至少应该包含(水)产品和服务的机会成本,包括资本差别、运行维护成本以及环境成本”,并且后来逐渐认为除了污染防治成本以外,排污者还应该承担污染损害成本。

  德国:德国境内有多条跨境流域,与邻国合作也是德国进行水污染治理的手段。德国自1970年以来,与法国、荷兰、瑞士和卢森堡草拟了三个国际条约,确定了向莱茵河排放污水的标准。德国成立了专门的流域管理机构,加强流域沿岸地区的合作,共同承担污染治理责任。

结语

  从水环境区域补偿制度的地方行为,再到舆论呼吁国家级生态补偿政策的出台,这其间的调研和谈判无一不是“利益”的博弈,只是这场博弈还要持续多久仍然是个未知数。

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