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国家新型城镇化综合试点调研工作简报(第四期)

来源:城市中国网2015年08月25日 16:25 (编辑:今朝)

 

  国家发改委城市和小城镇改革发展中心 2015年8月21日

  按照试点调研工作计划安排,国家发改委城市和小城镇改革发展中心于2015年7月底完成了第一阶段新型城镇化试点调研和讨论总结工作。根据已调研试点地区的情况,在李铁主任的带领下,中心研究人员成立了报告起草组,利用休假期间撰写《国家新型城镇化综合试点调研评估报告》和试点专题经验总结报告。

  报告初稿完成后,8月17日上班后第一天,李铁主任主持召开了起草组研究人员讨论会,对评估报告和经验总结报告进行了讨论修改。并于8月18日最终完成了《国家新型城镇化综合试点调研评估报告》总报告1份,报告中对试点总体进展情况进行全面评估,找出了当前试点中存在问题,并提出了下一步试点工作开展的思路和建议。同时还完成《国家新型城镇化综合试点经验专题报告》,其中从土地制度改革、政府投融资体制改革、农民工市民化实施途径、智慧城市建设以及农民工返乡创业等5个方面对近些年试点地区取得的改革和发展经验进行了总结。

  8月18日,将完成后的试点评估报告和5份专题经验总结报告提交规划司,同时抄送胡祖才副主任。

  中心将根据委里的工作安排,继续做好下一步试点地区的全覆盖调研,并将按照根据委里下一步工作安排,同时做好试点经验专题总结调研和其他相关工作。

  附件:1、《国家新型城镇化综合试点调研评估报告》

  2、《国家新型城镇化综合试点经验专题报告》

  2015年8月21日

  

  

  报:徐绍史主任、何立峰副主任、胡祖才副主任

  送:规划司徐林司长、陈亚军副司长、城镇化处

  人事司梁彦司长、范波副司长、委属单位干部处

  附件1

  国家新型城镇化综合试点调研评估报告

  按照国家发改委对新型城镇化综合试点工作的部署和要求,应委规划司委托,城市和小城镇改革发展中心对国家新型城镇化综合试点进行了调研。截止到7月30日,已完成18个省36个试点的调研工作,调研中分别与相关省、市、县(县级市、区)主要部门进行座谈,并就试点内容进行了实地走访和调研。现就调研基本情况汇报如下:

  一、调研已完成试点的基本情况

  在完成调研的36个试点中,东部地区有13个,中部地区有15个,西部地区有8个。其中包括2个省级试点和重庆主城区,17个地级市,15个县级市、县和区以及1个建制镇。

  所调研的试点地区中,城镇化水平超过全国平均水平的有20个 ,低于全国平均水平的有16个。其中,最高的是东莞市,为 88.8%,最低的是河南省兰考县,只有33.1%。

  从城镇居民收入水平来看,2014年试点地区的城镇居民人均可支配收入超过全国平均水平(28844元)的有8个,低于全国平均水平的有26个 。其中,城镇居民人均可支配收入最高的是青岛市,为38294元,最低的是兰考县,只有18357元,两者相差2倍多。

  从人口流动情况来看,人口净流入的有16个,人口净流出的有20个。其中,人口流入在100万以上的有3个,分别是东莞市、江苏省和青岛市,人口净流出在30万以上的地区有8个,主要在四川、云南、湖北、安徽、广西、黑龙江等省。

  二、试点进展情况

  1、试点工作机制

  一是健全组织领导机构。36个试点地区全部成立了新型城镇化试点领导小组。试点领导小组一般由试点地区党政主要领导担任组长,市政府主要部门的负责同志担任组员,并建立了试点联席会议制度。

  二是设立办事机构。新型城镇化试点领导小组办公室设在发改部门的有19个,设在住建部门的有7个,在发改和住建部门都设立办公室的有2个,还有8个在政府办、统筹办等部门成立专门的试点办,统筹推进试点工作。从工作来看,单独设立试点办的地区工作力度相对要大。

  三是制定完善试点实施方案。已有28个试点制定了新型城镇化试点实施方案,并将试点任务分解到部门。有24个试点按专题制定了实施方案,试点任务分解最多的有75项,最少为8项,平均达32项。

  2、试点内容推进情况

  在户籍管理制度改革方面。20个试点单位已经明确出台户改政策的,其中全面放开落户限制的有9个。在中西部地区的试点,户改进展比较大,而且已经积累了多年的成熟经验,可以说按照户改的初衷,设置在城乡之间甚至包括本地人和外来人口之间的户改障碍已基本取消。特别是在如安徽、湖北、重庆等地,实施了居住证制度和农民工市民化政策,本地城市居民和外来务工就业人员的公共服务几乎没有什么差别,落户选择权基本在农民和外来人口自身。但是在东部地区,户改的门槛设置还是比较高,积分落户涉及的条件还是十分苛刻。

  在农业转移人口市民化成本分担机制方面。对于市民化成本,绝大多数试点地区还处于探索和研究阶段,有16个试点对市民化成本进行了细致测算,成本在每人10万-22万不等。关于成本测算的方法,大多以多年基础设施和公共服务支出平摊到每个人头上得出,并未考虑到实际的地域差别,发展水平的差别,远郊区和近郊区的差别等。没有计算每个农民工多年对当地政府财政税收的贡献。

  在建立多元可持续的城镇化投融资机制方面。主要的融资方式有三种:一是利用金融机构进行融资,主要是以国开行、农发行等政策性金融机构为主,其中与国开行进行合作的有14个,与农发行合作的有9个,此外还有个别试点利用建设银行农业银行光大银行等商业银行进行融资。二是推行PPP模式,目前已经明确设立PPP项目库的有11个试点,共申报或谋划PPP项目857个。三是建立城镇建设基金,有不少城市提出要构建城市建设基金或城市发展基金,但是到调研时,已经建成的只有1家。虽然推进投融资制度改革是所调查试点的重要试点工作内容,但无论采取哪种形式,取得实效的并不多。而且虽然有的项目已经签约了,但是与项目实际落实还有非常大的差距。例如安徽省与国开行的签约项目中实际落实的只占11%。

  在农村土地制度改革方面。我们调查的试点中,有9个同时也是国土部土地制度改革试点,在农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革等方面已经进行了前期研究和准备,根据国土资源部的统一部署开展了工作,但局限于封闭运行和国土部独立操作。除了三项改革之外,试点普遍开展了农村土地确权工作,同时一些试点城镇近些年也在增减挂钩、三旧改造、闲置低效用地再开发等方面做了大量的工作,取得了一些好的经验。

  在行政管理创新和降低行政成本方面。大部分试点地区在简政放权、行政审批等方面开展了一些工作,但大多也是以往工作的延续。中西部地区的一些试点还在乡镇合并、扩权强镇等方面进行探索。东部地区试点在特大镇设市上有所考虑,但是基本也是基层有积极性,上级政府对此并不积极。反而在县改市和市(县)改区方面的积极性偏高。

  另外,在多规融合、智慧城市、绿色低碳城市、历史文化保护开发、产城融合等方面,一些试点已经进行了长期的探索,并纳入到试点方案中。

  三、取得的经验

  虽然试点是刚刚审批,但这些年各地在城镇化过程中都有一些好的经验,而且都进行了长期的探索。有些对未来的城镇化改革提供了重要借鉴,已经呈现了明显的成果。

  1、户籍管理制度改革进展显著。户籍管理制度改革的核心是把进城落户的选择权交给农民,在中西部一些省份,这个目标已经基本实现。如安徽省已经基本全省放开,即使是在省会合肥市,户改门槛也已经大大降低;福建晋江外来人口与本地人口一样多,但也已经实行外来人口“零门槛”落户。

  2、居住证制度已经普遍开始实施。由于实行居住证制度,在大部分中西部地区,居住证的公共服务含金量基本和城里人相同,在一些试点城镇甚至高于当地城镇居民,推动了农民工市民化进程。在东部地区,办理居住证和实行积分落户管理,改善了外来务工就业人员的公共服务条件。如江苏苏南、福建晋江等地实行的“居住证”制度,东莞等地实行的“积分入学”政策,在一定程度上缓解了外来人口较为急迫的子女教育问题。

  3、土地管理制度改革实现了有限的探索。一是农村土地确权已经取得了一定的成果。安徽全省开展了农村土地确权。辽宁省海城市提出农民进城“离根不离权”,通过确权赋予农民清晰、可携带的权益,消除农民担心进城后失去权益的顾虑。二是土地使用权流转的效果显现。在山东省德州市,交易品种涉及宅基地使用权、农房所有权等,除了交易信息集中、公开、易得之外,在平台交易的价格,能比私下交易的价格高出50%。三是适度放大农村宅基地的财产功能。云南省大理市在福利性应保障的宅基地面积之外用地,试行有偿获取。重庆通过在全市范围内交易的“地票”制度,有效推动了宅基地的有偿退出。还有一部分试点在允许农房、宅基地、农地经营权、建设用地指标等进行抵押方面进行了探索。四是激活社会资本参与存量建设用地挖潜。东莞市允许原产权人自行或与社会资本合作进行“三旧改造”,将低效工业用地改造为利用效率更高的工业地产。

  4、拓宽融资渠道取得了丰富的经验。一是吸引社会资本参与城镇建设。云南大理将垃圾处理分解为不同环节,在政府投入收集与监控设备的前提下,通过BTO、BOT等方式引入社会资本参与垃圾转运与焚烧等环节。二是以产业发展为导向推动政府投资体制转型。重庆市利用政府资金与社会资本合作成立产业投资基金,规模达到1000亿元,此举将政府信用、社会资本捕捉投资机会的能力与促进本地产业转型升级结合起来,提高政府资金使用的精准性和收益率。三是进一步拓宽低成本、长期融资渠道。江苏省、天津蓟县、广西柳州、重庆主城九区等地,增加政策性金融机构贷款及各类债券在政府融资中的比例。

  5、促进农民工返乡的就近城镇化,部分试点城镇取得了积极的成效。湖北省仙桃市毛嘴镇利用土地、劳动力成本相对沿海较低的红利,以两头在沿海的家庭手工作坊起步,吸引部分服装加工工序内迁,形成影响力后再发展低成本服装产业园,累计吸引100家服装企业、带动1万人返乡创业,镇区人口由2009年的2万人增加为目前的4万多人。湖北省汉川市依托3000家传统服装制造企业和近万名在沿海做电商的本地人,创建第三方运营的服装电商产业园,帮助大批返乡农民工和企业家在本地开网店经营。

  6、智慧城市建设在试点取得了一定的进展。如江西鹰潭率先在国土、人社部门实施数据整合,建立了“五险合一”信息系统和“一图三平台”,相对于以往的政府大数据、云计算是一种思路上的明显改进。安徽省合肥市等实行社区的网格化管理,提高便民服务,全市开始了2000个社区网格化管理系统的建设。

  四、存在的问题

  1、经济下滑严重。从已经完成调研的36个试点地区的情况来看,各地经济下滑情况非常普遍,80%的试点地区2015年上半年GDP增速要低于去年同期,降幅最大达11个百分点,6个试点地区的降幅在3个百分点以上。在经济下滑的同时,财政收入也出现大幅度的下滑,70%以上的试点地区上半年的财政收入同比出现下降,降幅最大的达34个百分点,降幅超过10个百分点的有8个。土地出让收入下降也非常突出,绝大多数试点地区均反映2015年土地销售情况不乐观,土地出让收入锐减,个别城市的土地出让收入同比下降了一半以上,有的城市上半年的土地出让收入仅完成全年计划的20%。土地出让收入的急剧下滑,造成试点城镇财力压力巨大,迫于形势影响到对试点的重视程度,甚至把中央支持财政债务的解套作为试点的预期。

  2、发展方式没有改变传统的思维定势。以GDP为导向的发展模式还不同程度的在各个试点中存在,对房地产和土地依赖过高的传统城市发展模式未有根本改变,政府投资还在追求城市的跨越式发展,而不是加大对民生事业的投入。为了实现城市的跨越式发展,新城新区成为普遍手段,有的省份还设立专项资金用于支持新城新区建设。在新城新区,城市的过度建设现象也是屡见不鲜,为此还提出了庞大的资金需求。然而在当前地方政府债务不断膨胀的前提下,有些试点城市年公共预算收入不足十亿,政府债务已经超过百亿,但是在试点中并未对如何化解地方政府债务提出具体方案,还在不断增加政府融资规模。对融资还款仍然寄希望于土地收入,但是大多试点城市却正面临着商品房库存高企、市场持续低迷的不利形势,有些试点城市的商品房市场消化少则需要2到3年,多者甚至达10年,如此下去继续扩大融资规模无疑是饮鸩止渴。

  3、对顶层设计的理解没有吃透。地方对中央城镇化政策研究还不够,有些理念也存在分歧,在试点中不可避免的出现一些问题。一是依赖多,突破少。各地试点实施方案大多是照搬国家城镇化试点任务,过于依赖顶层设计,而针对本地发展阶段,主动作为并解决实际问题的改革探索少。二是要得多,干得少。为了能够争取国家的资金支持,试点在农业转移人口市民化和城镇化建设融资方面提出了庞大的资金需求计划,希望国家能够给予支持。比如,仅16个试点提出的市民化成本就高达1.06万亿,平均每个超过600亿。然而在如何实现市民化、如何推动社会资本参与城镇化建设等方面具体工作开展并不多,前期所谋划的方案也未考虑如何落地。三是方案多,办法少。从试点层面来看,试点城市呈现出极高的热情,也制定了相应的试点实施方案,在已调研试点中制定的各类实施方案达上百个。由于试点涉及领域和内容太多,改革和发展的内容相互重叠,在操作层面难以把握,对推进试点办法不多。一些地方政府领导也感叹“老虎吃天,无从下口”,未来经验总结也难以聚焦。

  4、上级政府及有关部门重视度不够。从政府层面来看,如果试点没有明确政策支持,很难引起试点所在地上级政府的足够支持。以省级层面政府为例,在已完成调研的18个省中,仅山东、广西成立专门机构,并出台了对试点地区的具体支持政策,大多数省份还存在严重的“等靠要”思想,寄希望于国家发改委给予特殊政策支持,也缺少推进试点的工作机制和专门机构。一些县级试点单位更是认为,其所属地级城市政府对试点是不闻不问的态度,更谈不上具体的政策支持。对部门来讲,协调也有较大的难度。部门工作主要依据是相关的法律法规,大多数事项的决定权限更是在国家层面,在地方突破难度很大。比如,户改明确是中央事权,对于地方公安部门来讲,只能是执行中央的政策文件决定。再如,有些试点提出希望土地增减挂钩指标能够突破县域在市域范围内进行平衡,但是这与现行政策文件不相一致,这一设想在地方国土部门就被否定。

  5、重点不突出,未体现因地制宜特征。各试点之间发展存在较大的差异,城镇化水平有高有低,既有达到高收入国家发展水平的地区,又有还处于工业化起步阶段的国家级贫困县,发展阶段不同,需要解决的突出矛盾也不相同。然而各地在制定试点实施方案时,几乎完全按照国家规划中的问题进行设计,并未充分考虑本地实际发展阶段,也没有抓住当地发展的主要矛盾。比如,在中西部一些劳动力净流出地区,农民进城落户几乎是零门槛,也没有什么外来人口,然而试点方案还强调户改;而在东部一些外来人口净流入较多的地区,解决外来人口落户和基本公共服务均等问题尤为紧迫,但地方对推进户改存在较大的阻力,改革热情不高。再如,无论试点地区小城镇发展水平如何,权力下放都成为一项普遍的试点内容,事实上中西部地区绝大多数小城镇都是人口净流出地区,权力下放并非推动这些小城镇发展的主要矛盾所在。如果不能抓住试点地区城镇化发展的瓶颈因素,试点效果将会打折。

  6、行政主导的痕迹明显。从调研来看,绝大多数试点城市政府对推进试点存在极大的热情,对推进试点抱有极高的期望,这也使得试点的推进过程存在浓厚的行政主导色彩。一是设计了较高的试点目标。比如为了实现中央提出的“三个一亿人”方案,提高户籍人口城镇化率成为了重要的试点目标,过多地强调提高城镇化水平,带来了行政推动的压力。在中西部一些欠发达地区,提出的年均城镇化目标超过3个百分点,远远超过我国城镇化发展最快时期的发展速度。二是将日常工作与城镇化试点混为一谈。从调研地区的试点方案中可以看出,大量内容属于日常工作,可谓“试点是个筐,什么都往里装”。现有的试点方案并未体现出先行先试的精神,也未体现出地方特色和改革思维,对发挥市场作用方面的探索还停留在纸面。

  五、思路和判断

  推进城镇化试点工作要对未来城镇化发展趋势做出准确判断,要和当前宏观经济政策密切结合在一起。试点的推进也要根据试点的不同发展阶段和区域条件,做到因地制宜,分类指导,同时也要尊重城镇化发展规律,充分借鉴我国城市发展的历史经验,寻求破解发展的瓶颈因素,释放经济主体的活力。

  1、城镇化增速面临下滑,试点要在提高质量方面下功夫。当前农村人口结构对城镇化产生了直接的影响,四川省预测,“十三五”期间全省农业转移人口总量将会出现减少;而河南、山东等省份近年来农业转移人口总量已基本趋于稳定,继续保持较快增长的空间已经有限。适应城镇化减速的基本趋势,不宜对试点提出过高城镇化水平的指标压力,重点在于以促进就业和农村劳动力转移为目标,逐步加大对进城务工就业人员的公共服务力度,通过提高他们的消费和增加其公共服务需求,来释放内需潜力。

  2、调整城镇化发展思路,提高资源配置效率。针对当前地方财政收入下滑,土地出让收入严重下降的趋势,要坚持转型发展思路,坚决遏制粗放型的发展模式。试点要带头在提高土地利用效率,减少政府盲目扩张的政绩性支出上做足工夫。特别是要建立“止损”机制,避免在传统发展轨迹上的体制性复归,争取利用财政困难期,及时转型,调整发展模式和产业结构,实现城镇化可持续发展。

  3、城镇化试点改革要配套进行,避免单兵突进。在户籍制度改革方面,已经取得了明显进展,从目前的形势看,限制户籍管理制度改革的最大制约因素之一是土地管理制度。只有农民的土地可以流转,可以把农村的土地和宅基地以及住房变现,才有利于农民斩断自己家乡的根,真正转变成为城市市民。因此在推进城镇化体制变革中,如何实现户改和土改的相互配套,尤为重要。

  4、试点推进要尊重城镇化发展客观规律。当前人口向省会城市等大城市和特大城市集中的趋势明显。特别是中西部地区的省会城市与其他地级城市相比,在居民收入、公共服务等方面存在着显著的差距,人口向这些城市集聚是长期趋势。在选择试点和推进改革的各项任务中,要着重在百万人口以上城市进行突破,既有利于要素继续向这些城市流动,又有利于在相关的土地管理制度改革上释放最大的潜力,在使得农民获得最大收益的同时,促进中心城市人口的聚集,提高辐射能力和带动效应。

  5、试点要探索运用各种灵活的变通方式降低发展成本,吸引中小企业和投资者的投资。传统的征地模式已经难以为继,在推进土改进程中,可以考虑把开发权交给集体经济组织,适应工业远离城市的趋势。政府做好规划和环境监管,利用民营的方式建立工业区,提高土地利用效率,并减少征地成本。也可通过小块土地拍卖的模式,吸引中小投资者投资发展服务业,矫正以往过分追求大面积开发和大规模投资的发展模式。

  6、要通过设市等方式,释放中小城市发展的活力。通过放权的改革已经进行了二十多年,目前看效果有限,还经常出现体制性反复。只有从行政区划调整上解决问题,才可以从根本上激发中小城市发展的活力。设市的阻力在地方和有关部门,要利用各种方式在一个点上取得突破,才有利于全面复制和开花。在设市的问题上,重点是要看到特大镇设市对稳定经济增长的作用,也就是激发这些城市活力对内需潜力的释放。也可以通过设市,实现所谓改革的赎买,争取户改和其他改革在设市试点取得明显突破。

  六、下一步工作的安排和建议

  1、修改和调整试点方案。一是因地制宜,根据不同的发展水平和阶段以及城镇化进程,提出不同的改革试验要求。各试点已经制定的方案,应根据本原则进行相应的调整。二是解决当前紧迫性的问题,试点方案重点应解决发展中的瓶颈问题,不能为了试点而试点。三是选取重点内容进行改革试验,试点切忌全面开花。可以在现有试点方案中涉及的内容,选择一至两项进行重点突破,并相应制定配套改革措施。可在此试点调研基础上,由委规划司和城市中心共同开展各试点城市方案的修改工作。

  2、加强培训和指导。可由规划司会同城市中心,结合调研中出现的问题,并根据多年研究工作的积累,对试点单位的负责人进行培训。培训的内容既涉及城镇化有关政策的解读,也针对试点城镇发展中存在的问题,按照中央城镇化工作会议精神,及时进行指导,调整城市发展理念,改革粗放型发展模式。并在培训中,就方案的制定及落实提出基本思路。

  3、开展经验交流和总结。针对各试点长期积累的城镇化经验,可选择一些试点城市,召开现场经验交流会,会议邀请有关部委参加,通过以会代训形式推动试点工作。初步建议在下半年可就安徽的户改、重庆的投融资改革、东莞的三旧改造、江苏的土地增减挂钩、浙江的小城市改革等经验,分别联合有关部门召开现场经验交流会。委领导和有关部门负责人介绍未来试点政策的基本思路,当地试点政府负责人或其他相关试点负责人介绍经验。城市中心和规划司对已有试点经验进行甄别后,由城市中心负责试点经验总结和相关会议资料的准备。

  4、通过政策支持赎买改革试验。对推进城镇化试点,要注重政策支持和改革措施的协同推进。我委和有关部门应加大支持力度,并结合支持政策,实施项目支持与试点推进相挂钩,强制要求试点单位在重点改革内容上大胆实践,取得突破。对试点进展不利的单位,也应通过摘牌和警告等措施,敦促工作的推进。

  5、建立部门和负责人试点挂钩机制。把试点单位和任务分解到有关部门,责任落实到部门。例如特大镇设市改革,是否在与民政部和中编办取得共识后,将责任落实到该部门。邀请各级负责人建立试点联系机制,责任到人。可按照以往经验,邀请中央领导人挂钩试点并直接调研,敦促各部门和地方政府推进,之后总结经验,并有利于打破部门壁垒。

  6、加大宣传力度,引导社会关注城镇化试点政策的推进和落实。可通过现有的城市中心建立的城镇化媒体合作机制,联系各官媒和市场化媒体,跟踪各试点的进展情况,并通过舆论支持试点的改革。对好的经验进行推广。

  开弓没有回头箭,为未来的城镇化规划以及试点政策落实打好开局之仗,事关重大。希望在落实以上思路和建议的基础上,争取在2015年能有三个左右好的经验推出,并为2016年的全面推广和复制奠定基础。

  城市和小城镇中心调研组

  2015年8月

  附件2

  国家新型城镇化综合试点经验专题报告

  目 录

  前言……………………………………………………………………(17)专题报告一:土地制度改革是城镇化绕不过去的坎………………(18)专题报告二:开源节流:政府投融资体制改革……………………(22)专题报告三:多途径实现农业转移人口市民化 …………………(25)专题报告四:以便民、效率、市场化为导向建设智慧城市 ……(29)专题报告五:延续低成本红利,借势更新技能 …………………(33)

  

  

  前 言

  按照委部署开展的城镇化试点调研,我们也发现了一些好经验。这些经验的取得是试点城镇和地区多年来实践的结果,我们认为对于未来开展试点工作,鼓励经验交流,大胆实践和探索具有重要的借鉴意义。毕竟城镇化自党的十六大、国家“十五”规划开始提出,多年来各地根据自身实际进行了长期探索,并克服了重重阻力,勇于实践,对地方经济和社会发展都起到了积极的促进作用。可以说,这些实践也是中央城镇化政策制定的重要基础。我们建议在这些经验中选取一些重点,作为2015年的试点成果,开展经验交流和总结,并在此基础上进行提炼和推广。

  调研组根据各试点的进展情况和以往的工作积累,将已经取得的经验整理成以下5篇专题,我们将按照委领导和规划司的要求,在其中选择一批重点作为下半年开展经验交流会的素材。

  

  专题报告一

  土地制度改革是城镇化绕不过去的坎

  根据我们这次对试点城镇的调查,各试点地区围绕土地制度进行了一系列改革探索,现将情况整理如下。

  一、主要做法

  1、对以农村“三权”为核心的各类权益进行固化和确权,消除农民进城担心失地的顾虑。辽宁省海城市提出“离根不离权”,通过土地承包经营权确权颁证、集体资产收益权股权固化等改革办法,赋予农民清晰、可携带的权益,2014年已经完成8个村,今年将完成40个村。更关键的是,海城市在确权过程中意识到,如果在确权颁证以后承包经营权以及相应的利益仍然随着村组内人口增减反复调整,产权始终还是不稳固,不利于将来的流转和抵押融资,于是探索本轮承包期内“生不增、死不减”,产权固化不变。福建省仙游县率先在全省开展了农村集体土地使用权和房屋所有权证“两证合一”登记发证工作,让农民的土地和房屋获得“合法身份”,实现“物有所归、权有所属”,截至2014年12月底,已发放《莆田市集体土地房屋产权证》596本。

  2、搭建有吸引力的公共流转平台,促进土地资产的交易变现。辽宁省海城市、山东省德州市等地为增强平台吸引力:一是促进交易更加正规公正。变私下买卖为规范、公开交易,政府提供免费的公证和交易鉴证服务。二是扩大流转范围,实现更高的溢价,德州市在平台交易的价格比私下交易的价格高出50%,这是农民愿意进入流转平台交易的最大动力。三是提供事前咨询和事后搭桥。在流转之前咨询相关政策,了解挂牌交易的好处和需要注意的问题。交易平台还与各类政府部门、金融机构做了大量衔接沟通工作,起到了牵线搭桥的作用。四是整合多类产权综合交易、集聚人气。除了承包地经营权以外,还有林权、水权、宅基地使用权、农房所有权等。

  3、促进银农对接,放大土地金融权能。福建省晋江市通过晋江农商银行推出“农房乐”抵押贷款产品,支持镇(村)居民依托宅基地、自建住房等资产进行抵押贷款创业,截至2015年6月底,贷款余额已占全省银行农房抵押贷款的50%以上。海城市积极创新农村“三权”抵押融资,开发了14项农村产权金融产品,并被工商银行总行确定为全国唯一一家银农对接试点。在莆田市,由市、县两级财政出资建立增信资金,用于分担补偿试点金融机构开展农村房屋抵押融资业务的坏账损失。

  4、引导农民投资经营性资产获取长期稳定收益。海城市二台子社区在农民回迁楼开发建设中,由政府统一配建一定数量的商业门点,再按成本价卖给社区,社区通过召开居民代表大会集体讨论并同意,将居民补偿费集体提留部分作为居委会投资入股资金,有投资意向的居民可以自愿以自有资金参资入股,投入到门市和自建的农贸市场运营中,年底按股分红,确保有稳定的收入来源。山东省禹城市探索入股分红、金融理财、多元安置等多形式的补偿方式,实现征地补偿款的保值、增值。

  5、在兼顾保障性功能的前提下,放大农村宅基地财产权能。云南省大理市、湖北省宜城市试行超保障面积(比如140平方米)之外的宅基地有偿使用,付了费的部分才能确权颁证。大理市银桥镇在空心村整治过程中,对新规划好的农村住房以每宗6万元的价格收费,再以每亩10万元的价格腾退村中闲置破旧住房。重庆市的农户将闲置、废弃的宅基地复垦为耕地后,获得建设用地指标,以“地票”的方式在重庆农村土地交易所公开交易,获得的价款在扣除复垦成本后,由农户和集体按85:15的比例分享。地票的买家,可凭票在城乡规划建设范围内使用建设用地。至今,重庆累计交易地票15.82万亩,均价约为20万元/亩,已有9.7万户转户进城的居民自愿提出退出宅基地,户均获得10万元左右的地票收益。

  6、引入社会资本盘活城镇存量用地。东莞市试行多元化主体参与“三旧”改造,截止2015年5月底,政府主导、原权利人自行改造、村集体自行改造、村企合作改造的比重分别是18%、39%、18%、25%;到位资金中政府和社会投入比例为5.9%:94.1%。在改造形态上,从注重商住开发到注重工业地产开发,“工业改工业”项目允许并鼓励产权分割转让;政府在土地价款和税费分配上大幅让利。莆田市榜头镇以古典工艺产业为支撑,由产权人自行对原有房屋就地升级改造,集体产权变国有产权,避免了大拆大建,既维持了原有城镇风貌和产业形态,又显化了房屋价值,促进了产业集聚和升级。

  二、取得成效

  1、盘活了农村土地资产。在福建仙游,农民利用确权以后的宅基地和农村房屋权利凭证,贷款信用度可以从原来的三户联保模式下的8万元提高到30万元。在福建省莆田市榜头镇,通过“三旧”改造,镇里的居民获得了国有产权凭证,沿镇区道路附近的国有商业用地可为整个产业提供200亿的商业贷款。2015年,海城市将实现农村土地承包经营权及地上附属设施抵押融资3-5亿元,有效撬动了银行资本进入农村。

  2、促进了农地规模化经营。在湖北省孝感市,农民在土地确权基础上成立村级合作社并与农业公司合作,统一流转土地,传统模式下人均实际种植面积2亩地,规模化流转后人均可种植30-50亩。农民收益也更加丰富:一是每亩土地租金为350-800斤稻谷*市场价;二是每亩粮食补贴100元;三是每亩每年分红30-55元。在湖北仙桃阿尔迪生态农业园,2000亩地只需要80人耕种,节约了300多个劳动力。孝感市福良山现代农业科技示范园,由返乡农民工自行出资的现代农业项目还引入了北京奥托温室控制系统,智能化因素进入现代农业。

  3、提供了农民进城发展的第一桶金。重庆市实施地票以来,直接分配给农民个人的收益超过220亿元,增加了财产性收入,为农民工转户进城提供了原始积累。海城市二台子社区积极利用征地补偿款投资经营性资产,目前拥有7326平方米农贸市场、12600余平商业网点等固定资产,社会总产值1.2亿元,村集体年收入168万元,农民人均收入17760元。一个农民入股商业门面 1190元,2014年分红 157元,入股农贸市场2940元,2014年拿到分红518元,远远高于银行的利息。

  4、存量用地改造促进了产业升级。在福建省仙游县榜头镇,通过“三旧”改造和土地确权,镇村利用土地出让金的40%对沿街整栋房屋进行整体立面改造,并改善周边基础设施,全面提升了城镇品位和房屋价值。东莞市坑镇三甲工业城由本镇商会中几位企业家合伙投资改造,极大地降低了前期的融资压力,产权可分割流转、功能丰富多样的工业楼宇贴合“轻资产、重研发、高附加值”的创新型企业需求,对本地制造业的转型升级具有重要推动作用。

  专题报告二

  开源节流:政府投融资体制改革

  建立“多元化可持续的城镇化投融资机制”是试点的重要内容,无论是发达地区还是欠发达地区的试点城市,都进行了有益的探索。

  一、主要做法

  1、拓宽融资渠道,积极利用政策性金融贷款。广西柳州争取农发行100亿元新型城镇化融资贷款项目,目前已通过评审;同时,国开行就棚户区改造、土地储备等项目也已落实授信200亿元。天津蓟县利用天津广成投资集团有限公司发行了三期企业债共计11.5亿元,用于土地储备及生态旅游基础设施建设。湖南省资兴市与中国农业发展银行郴州市分行签订了战略合作协议,三年内农发行将为资兴市推进新型城镇化综合试点提供30亿元的政策性融资支持。晋江市2014年11月与福建省农发行泉州分行签订总额200亿元的“新型城镇化建设金融战略合作备忘录”。

  2、公益性与商业性项目捆绑以吸引社会资本。湖北孝感通过“以商养文”的做法实现政府和社会资本的财务平衡。孝感文化中心项目计划投入12亿元,既有博物馆、图书馆等公益类场馆,也有剧场、音乐厅、底层商场、停车场等收益性项目。孝感市城投与中交四公局合作,获得2万平米商铺、1000个停车位以及场馆各类广告及使用收费权,期限 15年。哈尔滨、晋江等地通过开发性金融和资本市场融资共同发力,将公益性项目与准公益性设施捆绑在一起,增强社会资本的投资意愿。

  3、设立城镇化基金。柳州市的城镇化建设资金融资规模近600亿元,其中,用于置换债务的基金约250亿元,用于新项目建设的基金约330亿元,用于产业投资的约10亿元,基金投向涵盖园区建设、生产研发、基础设施建设、棚户区改造等领域。长沙市与上海浦发银行长沙分行共同设立长沙城市发展基金,规模达到180亿元,已经对产业园区建设、新区建设、农民补偿等投入近80亿元。采用合伙制设立了城中村改造基金,其中80%资金来源于非政府资金。此外,哈尔滨等地也在积极筹划城镇化基金。

  4、大力推行政府与社会资本合作(PPP)模式。哈尔滨市初拟了《新型城镇化建设领域PPP应用参考指南》,确定了23个政府与社会资本合作潜在项目,其中,计划为轨道交通融资430亿元。长沙市推出的12个PPP项目已获审批,将在交通、基础设施、社会事业、生态环保等方面投融资建设。株洲市探索政府与企业合作创办新芦淞(白关)国际服饰产业园,广东惟联为第一大股东,占比48%,株洲市和芦淞区两级政府的国投平台公司分别占比30%、14%,株洲女装代表企业股份占8%。目前实际建设投资已达5亿元,预计年底前可实现投产。大理市垃圾转运、处理环节分别以BTO和BOT的模式引入不同企业合作。

  5、以产业发展为导向的政府投融资机制改革。重庆市改变以往产业发展扶持资金由不同政府部门分散补贴的做法,变财政补贴为股权投资,重庆市政府委托渝富集团通过1:2的资金比例与社保基金、银行、信托、保险等大型投融资机构和企业集团合作,成立总规模800亿元的战略性新兴产业股权投资基金(母基金),下设若干个子基金,分别投向十大战略性新兴产业。

  二、取得成效

  1、降低了融资成本。政策性金融机构贷款及债券利率一般低于5%,而且期限较长(大多5年以上,部分超过20年)。通过增加政策性金融机构贷款、地方政府债券以及各类企业债券在政府融资中的比例,有助于改善地方政府融资结构,同时延长资金使用期限并使之与基础设施建设运营周期相匹配。

  2、提高了政府融资能力。各地设立的城镇化基金结构中,政府投入资金占比一般低于一半。大理市洱海环湖截污工程以政府财政资金1亿元撬动33.68亿元的社会资本投资。重庆市产业股权投资基金以财政投资30亿元撬动将近200亿元社会资本。将财政资金的引导和放大效应与政府推动经济结构调整和产业转型升级结合起来,一举多得。

  3、化解了地方存量债务。2014年,以主城九区为主体,重庆市已经启动交通、市政等总投资1400亿元的17个PPP项目,有效化解了1000多亿元政府存量债务。

  4、提高了资金使用效率。孝感市“以商养文”的文化中心项目,将原本分散的公共文化设施统一集中于市政府、市民公园附近修建,吸引人流,节省了土地、资金和人事编制。樟树市由浙江籍老板与外地企业合作,投资建成了环保垃圾处理中心,将工业垃圾转化为有机肥,每吨市场价格可以卖到1800-2000元,而成本只有700-800元,每天处理量达到500吨。这不仅帮助地方政府解决了垃圾处理的投资、运营和管理成本,同时大幅降低传统垃圾处理带来的环境治理成本。

  专题报告三

  多途径实现农业转移人口市民化

  促进农业转移人口市民化,是城镇化试点最重要的内容。各试点城市进展如何,情况总结如下。

  一、主要做法

  总体看,农民工输出省的市县以下落户已经基本放开,大城市户改门槛也已经大大降低。居住证制度已经在大部分农民工输入城市实施。

  1、降低落户门槛,扩大落户通道。我们调研的安徽全省、广西来宾市、黑龙江齐齐哈尔市、云南曲靖市、湖北孝感市、仙桃市和宜城市等多个地方农业转移人口落户的门槛已经很低。安徽全省只需有一定年限稳定的住房(含租赁)即可落户,而且入户的主动权交给个人。湖北省孝感市自2013年11月试行户改,允许有合法稳定职业和有合法稳定住所(含租赁)的人员在城镇落户。截止2015年7月20日,全市共吸引7.5万人落户城镇。有些发达地区外来人口较多的城市,为留住产业工人,也在尽可能降低入户门槛。例如,福建晋江市2014年9月开始推行“无障碍、零门槛”流动人口落户制度,全市已办理流动人口落户16938人,其中今年以来有3827人。广东东莞市实行“积分入户”,并不断简化手续,降低落户的分值,由2013年的130分降低至100分,2014年新积分入户政策实施以来落户1万人。

  2、以“居住证”或“积分”为载体,逐步给未落户外来人口提供相应的公共服务。一些城市对达不到落户条件或者不愿意落户的外来人口,通过颁发“居住证”或用“积分”的形式,提供给他们与居住年限等条件相适应的公共服务。江苏省2013年在全省全面推进流动人口居住证制度,明确流动人口持有居住证能享受的公共服务项目,逐步建立以居住证为载体的基本公共服务提供机制。福建晋江于2011年7月在全省率先实施流动人口居住证管理制度,外地人只要居住30天以上就可以办理居住证,居住证服务的内涵不断拓展,目前共可享受30项市民化待遇,并在此基础上试行实施流动人口市民化积分优待管理办法。目前,办理居住证190多万张(有效期内110万张)。广东东莞则对农业转移人口最急迫的随迁子女教育问题,创新实行“积分入学”政策,2009年以来共为农业转移人口随迁人子女提供了13.4万个积分入学学位。

  3、积极解决外来务工人员需求迫切的住房、教育和社保等问题。重庆市自2010年以来,在轨道交通站点周边大规模规划建设公共租赁住房(简称“公租房”),采取先租后售的模式配租,“有工作、无住房”即可申请入住,由于资产估值容易、流动性好,效果很好。目前已入住超过50万人,其中在主城区申请入住的农村进城务工人员9.7万户,占配租总量的44%。租金每月每平方米8-11元不等。2014年底,东莞市民办中小学校共253所,55.43万人就读于民办学校,占义务阶段学生比例的62%。湖北仙桃和大型房地产商合作办学,采取“政府制定规划、企业投资兴建、产权无偿移交、名校进驻管办”的校企合作办学新模式,吸引社会资本参与前期建设。晋江市与重庆市垫江县、丰都县和漳州市漳浦县合作,首次开通替新晋江人新农合异地结报服务,近3万名在晋务工人员今后都能享受到在晋江就医、在晋江交件初审、在家乡快速审核补偿的异地结报服务。

  4、制定配套政策,保障农业转移人口落户城镇后在农村的各项权益不受损。很多城市已经放开落户限制,但农民落户意愿并不高,一大原因在于农民会担心失去其在农村的承包地、宅基地、集体经济收益等权益。海城市创造出“离根不离权”的办法,通过承包地经营权确权颁证、集体经济收益股权固化等改革办法,赋予农民清晰、可携带的权益,并通过农村综合产权交易中心实现流转,同时还能自由选择政府研究提供的14项农村产权金融产品。重庆市根据实际情况制定并出台超过40个政策文件,与地票制度、社会保障制度及农村产权制度改革一道,有力地保障了户籍制度改革进展顺利。江西省鹰潭市制定的户籍制度改革文件中提出,要分类别、分期限延续和固化农民在农村的不同权益。

  二、取得效果

  户改的很多效果,有的是在改革之前没想到的,比如重庆的笔记本电脑产业生产周期更连续。有的是在我们预期之中,但目前无专门研究,需要详细观察和系统总结。

  1、促进企业生产周期更连续,增强城市招商引资吸引力。重庆的例子最具有说服力。最近几年,重庆出现了一个有意思的现象:每年一季度进出口猛增70%到80%,到了二三四季度变平稳,然后全年下来增长30%、40%。调查分析发现,是户籍制度改革产生的红利。沿海农业转移人口要返乡过春节,沿海开发区开工实际只有9个多月的开工时间、而且经常被节假日打断,春节期间两三个月放假,一两亿农民工回乡,工厂要么停工、要么提前囤货,损失很大。重庆搞了户改、公租房和其它市民化改革之后,工厂所有农民工几乎是12个月工作制,除夕前一天放假,年初七上班,劳动力供应充足且持续性强,因此每到12月底,沿海开发区的出口定单大量转到了重庆,导致进出口就狂涨。更有部分企业因为再也受不了节假日前后生产秩序的间断和年复一年的招工之苦,直接把工厂搬到了重庆。

  2、农民个人的市民化成本换个角度看是消费,代表了城市经济需求。农业转移人口进城落户后,对住房、家电、汽车、日用品及教育、医疗等商品和服务的需求增加。重庆近些年落户的近400万农业转移人口,平均每年在城市的消费净增近1万元,每年带动的消费将达到400亿。在各地测算的农业转移人口市民化成本中,需要个人分担的部分,从另一个角度看其实是农民进城后给城市贡献的消费。例如,湖北宜城市民化成本测算中,个人负担的部分包括生活成本、住房成本和社会保障成本,总计一次性投入5.5万元以及随后每年1.01万元,相当于一个农民落户可以一次性拉动5.5万元和其后每年约1.01万元的消费,按照到2020年转移落户10万人的预计,总共将拉动约65.1亿元的消费。

  3、可能的收益。一是有助于延长45岁以上农民工在城市工作年限,大大提高了人力资源利用效率。二是农民工落户城市后更踏实,有助于促进农民工提高自身技能。三是大量农业转移人口进城,带来人口规模效应,降低城市基础设施投资的平均成本,截止2014年底,重庆主城九区累积落户70.7万人。四是外来人口增加后,倒逼城市公共服务的市场化多元供给,在竞争机制下,会产生出更优质的服务供给,例如东莞、樟树、仙桃等地事实上大量存在的民办学校,部分质量较高也吸引了本地学生就学。

  专题报告四

  以便民、效率、市场化为导向建设智慧城市

  ——新型城镇化试点智慧城市专题调研报告

  近期,国家发改委城市和小城镇中心对部分新型城镇化综合试点进行了调研,发现了不少地方政府推进智慧城市发展的好做法,总结整理如下。

  一、主要探索

  此次调研,我们感受到地方对智慧城市建设有了一个思路上的调整,那就是从政府“大数据、云计算”概念口号中回归到具体务实的操作过程中。

  1、以同部门信息小综合为突破口。为了降低成本,实现实用性和效率性的突破,通过示范效应带动其它部门开展信息化工作,鹰潭市以同部门信息小综合为突破口,率先在国土、人社部门实施数据整合。人社部门将全市各区县的养老、医疗、工伤、生育、失业5个险种10多个社保数据库合并,建立起社保大数据库——“五险合一”信息系统,统一窗口管理。国土部门基于地理信息系统做了“一图三平台”,把土地利用总体规划、二调数据库、各类地理影像资料统一整合到一张图中,并基于此图开发了可视化的电子政务平台、用地监管平台、共享服务平台,为所有部门都提供数据接口。

  2、以社区为切入点。利用社区空间尺度相对适中、资源整合较为容易、商业模式相对清晰的优势推进智慧城市的应用实践。石家庄结合社区服务中心成立了服务平台,对接政府数据库(如社区居委会数据、老年人数据、困难群众数据、志愿者数据),建立了17台服务器和呼叫平台,分配专业信息人员80人,全天候24小时为社区居民提供智能化服务。到目前为止,该中心已经承担了养老服务、特困职工家庭服务、残疾人服务、计生服务等多项公共服务,每天平均接收服务需求3000多次,累计提供服务180余万次。

  3、部分领域引入社会资本。以企业为主体开展智慧项目的开发与建设,利用供求、价格、竞争和风险等市场化机制实现资源优化配置。鹰潭市引进第三方企业西安利安信息公司,在城乡设置了400多个电社超市。这些电社超市网点完全市场化运作,利安信息公司投入20-30万元开发信息平台,网点建设和卫生诊所、超市结合布局,实体店就在农村小卖部、超市里面。政府提供政策帮助,打通了超市平台开发商与供电部门数据联系。为了更好地利用现代空间测绘技术,还以政府采购的形式购买了拥有自主知识产权的北京超图公司统一开发信息平台。孝感市以智慧农业为突破口,福良山农业园引入智能玻璃温控大棚,提供自动、远程控制温度、湿度、光照,在线实体电商对接服务,实现了产供销一条龙运作,不仅使得企业获利,也极大改善了当地居民的生活、生产条件,帮助农民实现在家门口就业。

  4、实现信息公开、共享。建立政务服务中心,通过微博、微信等统一的网络门户公开共享政务信息。山东省威海“市民网”系统2014年10月建成上线,可提供1300多项便民服务,目前访问量超过15万人次,已经成为政府为民服务和政民互动的新平台。四川省阆中市、孝感市还建立了“阆中在线”、“孝感通”、“孝感招聘网”等信息公开、共享网络门户。

  二、取得成效

  1、方便了居民生活。鹰潭市设立的400多个覆盖城乡的电社超市,让城乡居民在周边小卖部买个东西就可顺手缴纳水电费、电话费,还可以购买火车票、飞机票。这对于还不太会用手机网上购物的农村老乡来说,是一项非常好的服务。鹰潭市建立的“五险合一”综合信息系统,整合了城乡居民五大类保险,并和银行对接,群众甚至可以不登“社保门”,就能办“社保事”。实现了社保信息“同人同城同库”管理,城乡居民只要参加了“五险”中的任何“一险”都可免费申领卡,全市各个区县的50多万持卡人可以通过社保卡自主查询和缴取社会保险、定点药店刷卡买药、存取款。在医院就诊,也是直接拿卡结算个人部分,大额报销实时结算,最后由医院和社保局结算,居民不必再拿着医院发票跑到社保局交材料。

  2、提高了行政效率。鹰潭市建立的“五险合一”综合信息系统彻底解决了社保乱象。通过对社保数据进行校验,并与公安部门人口信息库逐一对比,清理出养老重复参保7000多人、医疗重复参保2万多人。经过半年多的运行,全市社保机构经办业务征缴数据和财务数据完全一致;门诊就医人次、药店购药人次、住院人次、保险人次、医疗费用等每月结算数据都核对无误。“一图三平台”实现了全市国土方面的电子化办公,极大地提高了办事效率。譬如项目来了,一查图就可以知道鹰潭全市各个乡镇哪里有批而未供的土地,位置在哪儿、面积多大,用途分类、环保配套情况一清二楚。现在还逐步在把农村土地确权、不动产登记、卫星图片的数据统进去,这样既能避免规划间打架的现象,又能减少空间资源的浪费。

  3、撬动了社会资本。鹰潭市在建立电社超市时充分调动了民间资本。电社超市老板只需以2万元的价格加盟,由利安公司出面和自来水公司、电力公司、移动电信等谈好缴费返点率,然后和电超实体店分成,每月缴费额约10万元,店里每月返点收入800-1200元,实体店两年多就可回本。孝感市利用社会资本发展智慧农业项目,为当地带来了很多好处。福良山农业综合开发有限公司的年固定用工100多人,季节用工3.2万人次,带来了600多万元的劳务收入,特别是解决了50-60岁有劳动能力留守老龄人群的就业问题。同时,该公司还帮助完善农业基础设施,整治水库1座,涵闸1处,修筑公路13公里,硬化道路8公里。

  4、市场化取向有助于降低成本。利安电社超市在最开始并不愿进入鹰潭这个地级城市,一是担心单开实体店的租金成本高,二是担心聚不来那么多需求。后来,在市区内以水果小超市、便民小卖部为载体,在农村则以小卖部、农资店、卫生院为载体,一并解决了成本和积聚人流的问题。这类店是人们经常会去的地方,以店主加盟的形式可以极大地节省成本,所以此模式自2011年推出后受到了普遍欢迎。

  

  

  专题报告五

  延续低成本红利,借势更新技能

  ——关于湖北仙桃、孝感等地农民工返乡创业调查

  湖北省孝感市常住人口485万,是一个人口净流出的地级城市,仙桃市属湖北省直辖县级市,紧邻武汉市,总人口138万人,也是人口净流出地区,近年来随着吸纳沿海地区产业转移规模的扩大,在吸引返乡农民工就业创业方面也形成了规模,成了气候。

  一、主要做法

  1、充分考虑农民工的存量知识、技能、资本特点,低成本承接返乡创业。2009年以来,湖北省仙桃市毛嘴镇利用本镇土地、劳动力成本较低和外出服装企业较多的优势,采用“物流公司+家庭手工作坊+部分工序加工”的方式,吸引沿海产能内迁。在逐步形成影响力、树立政府形象后,又通过在镇区建设服装工业园区的方式,为返乡企业家提供用地空间,促进产业链集聚并形成规模效应。在城镇功能的匹配上,没有盲目追求大城市的高标准,比如在镇区的商品房多以5-6层的小高层为主。

  2、以满足企业和农民工的实际需求为突破口,以集聚人气为核心促进产城融合。仙桃市毛嘴镇并未因为服装加工企业初期税收少而对其有所歧视,而是通过各种亲情纽带,联系本地外出企业家群体,紧紧围绕着服装企业工人的工作特点,重点解决两地分居带来的社会问题,说服企业和农民工返乡。当人口随着劳动密集型产业向镇区聚集后,政府顺势而为,不再零散批准宅基地,而是通过统一规划,把农民的住房需求集聚至镇区,由政府提供统一的规划、基础设施,利用自有财力或引入社会资本在镇区提供教育、消费设施,这样既方便了返乡人群的生活,又拉动了镇区的人气和商气,实现了工业化和城镇化的良性互动和相互促进。

  3、积极利用新生代农民工的电商知识,提供适应技术需求的精准培训,推动农民工和传统制造企业的知识更新。大量农民工知识局限于低成本、劳动密集型、低附加值产业技能,但现在大形势向信息化、互联网时代转变,劳动力需要在原有知识基础上更新才能适应。湖北省汉川市在明显感受到传统生产销售模式被电商冲击后,依托本地3000家传统服装制造企业和近万个在沿海做电商的本地人,与阿里巴巴等网络巨头合作,打造第三方运营的中国衣谷电商产业园,帮助并扶持大批返乡农民工和企业家在网上开店经营,政府将培训费用于支持农民工参加电商培训,有针对性地补贴返乡农民工培训经费。

  二、取得效果

  湖北孝感、仙桃等地利用土地、劳动力与沿海相比的低成本优势和物流成本明显下降的现实,以人才为核心,以企业为载体,有效地促进了农民工返乡创业。

  1、农民工利用现有技能创业就业,就地城镇化已具规模。近三年来,湖北省孝感市农民返乡创业带动就业人数分别为4.4万人、5.2万人和6.1万人。随着外出农民工之间口口相传,政府的示范作用已经体现,很多外出企业家和工人的返乡意愿逐渐增强。仙桃市毛嘴镇镇区的服装加工企业园区已经建设到第五期了,工业地价9万元一亩还有老板抢。毛嘴镇镇区人口由2009年的2万人上升到目前的5万人,其中有1万人来自周边乡镇、恩施州、四川。全镇企业数由不到10家增加为101家服装企业、23家机械企业、2家食品加工企业。孝感市的汉川衣谷电商平台目前已经培训了300多人,基本都是汉川市本地人,开了100多家网店。

  2、引导了农民工知识、技能更新,为产业转型做好准备。汉川市服装电商平台提供平台服务、直接拿货、并提供创业培训,主要针对大学生和返乡农民工培训,鼓励个人直接开网店,创业成本分别为2万、5万、10万元不等;鼓励企业由传统订单模式向“互联网+”的模式转变,有的企业最开始很保守,认为电商销量不大,结果上网后发现有的版型销售量非常大,甚至相当于以前半年的出货量,企业家很快有了积极性,倒逼其更新了生产线,目前已经吸引了88家“厂二代”入驻电商平台。随着互联网产业生态的发育,也为创造更多就业机会比如物流、仓储、信息系统开发等埋下了伏笔。

  3、激发了社会资本活力,为农民企业家提供了投资通道。实地走访时了解到,一些在外打拼多年且小有成就的企业家,已经积累了不少财富,年纪岁数也大了,在将事业交接给年青一代后很想回到家乡做点事情。这些人,有经济实力,也有回报家乡的热情,政府的大力支持给他们提供了农业、制造业、服务业等领域的投资机会。一位在云南昆明创业的汉川籍老板看到昆明当地的农业产业化项目不错,年纪大了就回到家乡租了1万多亩荒地,投资6000多万搞起现代设施农业,以设施农业和智慧技术种植菜苗、温室蔬菜为核心,既促进了土地规模化经营,增加农民就业和收入。类似的故事还有很多,据统计,孝感市近几年累计吸引农民工返乡投资246.9亿元。

  城市和小城镇中心调研组

  2015年8月

  

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