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张国华:城镇化的未来要靠“知行合一”

来源:财经网2015年12月22日 13:46 (编辑:今朝)

  作者:张国华

  国家发改委城市中心规划院院长

  恰如诺贝尔经济学奖获得者约瑟夫·斯蒂格利茨所言,“中国的城镇化与美国高科技并列为影响21世纪人类发展进程的两大关键因素。”

  虽然中国是有着悠久历史文明和农业文明的大国,但只有把城镇化搞好了,才是“农业、农村、农民”三农问题的根本出路,也是中国产业转型升级,走向现代化国家的根本所在,这已经是国内外各界的基本共识。

  追根溯源、遵循规律

  从“土地”的城镇化走向“以人为本”的城镇化

  土地城镇化根源在于过去中国30年的产业发展模式,是依靠“低成本土地、低成本劳动力、低成本环境”三低成本的产业发展竞争战略,成为全球最大的代工国家,最大的制造业国家;在城镇化发展模式上,近年来国内各个城市工业用地价格变化不大,但居住和商业用地价格不断高企,依靠高价的居住用地和商业用地对冲低价的工业用地,最终完成城镇化的快速发展。结果是在低成本的产业发展模式下大量进入城市的人口收入必然是低的,同时又面对着非常高的房价或房租,这是解决不了人的城镇化,结果显然只能解决“土地”的城镇化。

  真正解决人的城镇化,首先要中国产业发展模式进行转型,从生产要素的低成本竞争战略和投资驱动战略走向创新驱动战略,这就需要我们在十八届三中全会决定和国家新型城镇化规划的指导下,在制度改革与机制创新中务实解决好我们同时面临的“物流成本高、市场交易成本高和生产性服务业成本“的三高成本。

  今天中国企业在国际竞争中的优势越来越小,尤其是企业的物流成本占销售额的比例,中国高达20%~40%,发达国家仅有9.5%~10%;社会物流成本与GDP的比值中国是18%,美国仅为8.5%。美国制造业之所以可以复兴,就是利用了其物流和能源成本的比较优势,足以对冲掉中国劳动力成本的比较优势。

  新型城镇化发展的关键是人口和产业

  在中国从计划经济制度转变到让市场在资源配置中发挥决定性作用、在新型城镇化进程中发挥主导作用的不同经济制度条件,在从传统交通运输网络转变到以航空高铁为主导的高速交通的物质网络和“互联网+ ”为主导的互联网的虚拟网络,二网融合的不同组织条件下,人口的空间迁移和产业的空间变迁才是重塑中国城镇空间的基础性力量。

  政府不能决定企业在哪里投资,不能决定个人是否到哪个城市发展,但政府能创造和改善企业发展、个人发展的空间环境、生活环境和制度条件,让企业发展得更有竞争力,让个人生活得更幸福。

  破除悖论、认识空间价值

  首先需要重新认识在新型城镇化道路上人口和土地的对应关系。在中国过去30多年城镇化发展中,从中央政府到地方政府,从城市建设规划的学术理论界到技术行业,已经形成一个惯例——“一万人对应一平方公里的城市建设用地”。这样的关系是来自于前苏联时代“以人定地、以地控人”的计划经济规划思维。

  但从经济学视野来看,在不同类型产业主导城镇化阶段,人口与土地的对应关系显然是不一样:在农业主导阶段,如果一个人给以100平方米的用地,显然100平方米土地的农业产出是很难维持个人的基本生存的;在工业主导的城镇化阶段下,一个人给以100平方米的用地,就满足需求了;在生产性服务业和服务业主导的城镇化阶段,是不是一个人给以100平方米的城市建设用地?这需要大大的问号。

  比如,香港是以服务业主导的城市,工业占经济结构的比例为7%,其人均城市建设用地只有37平方米;新加坡是服务业70%和制造业25%并举的城市,其城市人均建设用地也才仅仅65平方米;从世界三个城市群来看,东京工业用地占城市建设用地为6.46%,解决了43万人的就业,服务业用地占比4.83%,但解决了457万人的就业;伦敦工业用地占比为0.6%,解决了24万人的就业,服务业用地占比1.7%,解决了350万人的就业;纽约则工业用地占比为3.6%,解决了14万人的就业,服务业用地占比3.91%,但解决了239万人的就业。

  由此可大致判断,在就业类型的用地需求上,生产性服务业和服务业与工业相比存在数量级的差异,即同样一块建设用地,如果可以满足1万人的工业就业的话,则可以满足10万甚至更多生产性服务业和服务业就业的需要。

  所以,中国在新型城镇化推进的道路上,亟需清醒认识人口和土地的关系,2015年中国城市规划学会年会上有院士称“全国新城新区规划人口34亿,这是严重失控的。”之所以地方城市在发展中努力做多人口,目的就是依据“一万人对应一平方公里的城市建设用地”去做大城市规模,继续走土地城镇化的道路。因为在中国高度计划性的自上而下的土地划拨制度下,在分税制带来的地方财政压力和土地财政的收益诱惑下,地方政府不管是否有实际的需求,都会积极地扩大城市面积。

  党的十八届三中全会报告明确提出提出,要“从严合理供给城市建设用地,提高城市土地利用率”,同时“深化财税体制改革,明确事权、改革税制、提高效率,建立事权和支出责任相适应的制度。”。党的十八届五中全会在《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》中更加强调,“优化土地、劳动力、资本、技术、管理等要素配置,坚持最严格的节约用地制度,调整建设用地结构,降低工业用地比例,推进城镇低效用地再开发和工矿废弃地复垦,严格控制农村集体建设用地规模。”这些都走土地集约节约化使用的要求。

  所以从中央政府到地方政府,从经济学理论界到城市规划技术行业,贯彻好十八届五中全会的决定,走出土地财政的困局,打破“一万人对应一平方公里城市建设用地”的悖论已经成为必须。

  尊重并探寻产城融合的市场经济规律,在中国过去三十多年发展中,如同硬币的两面,中国城镇化在取得世界瞩目成绩的同时也同时积累了结构性、体系性等一系列矛盾。突出表现在政府主导的新城新区发展模式,没有产业支撑的“鬼城” 时有出现。其中比较有名某市滨海新区CBD,其目标是建设成全球最大的以金融服务业为主的中央商务区,但选址于货运港口与工业区围合的中间,东边是全球吞吐量第四的港口,西北边是经济开发区,西南边是另外一个开发区,商业金融功能与周边工业及港口功能之间匹配难度大,这显然是一个工业的区位,而不是一个生产性服务业的区位。

  没有尊重并认识产业发展中“制造业向成本洼地集聚、生产性服务业向要素高地集聚”的基本规律,以政府主导大量投资建成CBD难以得到市场认可,这才是鬼城产生的根源。

  我们需要反思的是,随着交通网络和互联网络的进一步融合,经济的空间性价值更高,生产性服务业对空间区位的选址更加挑剔,在诸如上述CBD发展过程中,经济学家和城市规划专家对政府决策和社会的影响无疑是不到位或者是缺失的。在未来新型城镇化道路上,能否做好产城融合,这需要经济学家和城市规划专家加强对经济的空间性、项目选址的空间区位、发展的制度条件的理论创新和规划技术方法的不断提升。

  理论创新与实践探索“知行合一”

  传统经济学在研究产业经济中为了考虑数学建模的方便,有三个假设条件,那就是认为产业在空间上是匀质分布、不考虑产业集聚带来报酬递增、产业在空间是完全竞争的。

  但在全球化和国际贸易一体化的背景下,产业在空间上发生了根本性的变化,那就是产业在空间上是高度集聚的,集聚之后因为基础设施的共享效应、产业链条之间的匹配效益和知识信息环节的学习效应,进而形成了极大的报酬递增,在空间上体现为垄断性竞争。所以才有了诺贝尔经济学奖获得者保罗·克鲁格曼的反思,“主流经济学忽略产业经济的空间区位,主要原因是缺乏分析工具来严谨的思考报酬递增和垄断性竞争。”

  所以,未来经济学理论创新的一个重要方向就是经济学的空间性,这需要结合三个假设条件的根本性变化,在中国新型城镇化实际中,重新构建新空间经济理论。

  过去30多年的中国城镇建设规划长期以来是以建筑、土木等工程专业为主体的知识结构,以西方工业文明时期的土木工程专业为主体的空间规划理论,善于解决 “土地”而非“人”的城镇化,“西方工业文明”的城镇化理论与“土地财政”经济体制的利益结合,与目前以土地财政为主的城镇化推进模式有着高度利益契合,对把握城镇化进程中产业发展和人口变迁的客观规律有着天然的缺陷。

  从传统的经济学和城市规划的学科特点上看,经济学是一门时间序列的解释性学科,是“知”;城镇化规划是重大项目和各种要素在空间上行动的安排,是“行”,“知”和“行”脱节显然是土地城镇化的病根所在。

  既然旧的经济学理论和城镇化划体系已经不能适应新型城镇化的需要,构建符合时代发展的新经济学理论和新规划体系就势在必行。以什么样的理论作指导,将决定发展格局的大小,大格局才大有作为。唯此方可避免因体制原因受困于昨天,因利益之争纠结于今天,因格局不足而迷惑于明天,否则未来中国新型城镇化创新必将因体制之困、利益之争和格局不足,失去后天。

  在以体制改革和机制创新为核心的中国新型城镇化工作中,从经济学理论界到城市规划技术行业,从中央政府到地方政府,从政府到企业以及起支撑作用的智库,通过新空间经济理论和新制度经济理论的构建,破解不能适应新型城镇化需要的条块体制分割、部门利益之争,建设出真正能将体制机制改革创新和城镇化规划建设融为一体的服务型政府机构、新型城镇化运营商和智库出来,才是中国新型城镇化发展的基础保障。

  “知”“行”合一,才是中国新型城镇化的未来。

 

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