中国城市和小城镇改革发展中心官网
中欧城镇化伙伴关系秘书处官网

张国华:轨道与都市协同发展,不是恋爱,是婚姻

来源:财经网2015年12月22日 13:49 (编辑:今朝)

  随着中国城市化进程的深入,越来越多的城市开始进行轨道交通的建设。然而,许多城市在发展轨道交通时,仅仅将其当成重大的交通基础设施,并未充分意识到轨道交通对城市发展的综合影响。

  例如,欠缺将轨道交通与城市发展结合;政府一手包办,缺乏与市场主体的合作;重建设、轻运营等,都造成了大部分城市未能最大化轨道交通对于提升城市整体竞争力和发展水平的效果。

  同时,未来中国轨道交通建设任务艰巨,“十二五”前四年已完成投资8600亿元,建成1600公里。2015年作为“十二五”收官之年,预计要完成投资3000亿元,建成400公里。按照2020年轨道交通总里程达到6000公里计算,“十三五”期间每年要完成500公里建设。

  随着城市群将成为中国新型城镇化主导的空间组织模式,市郊铁路也将逐渐成为中国未来城市轨道交通的重要组成部分。

  可以说,轨道交通与都市发展的关系不是一场短暂的热恋,而是一场持久的婚姻。从婚姻的角度,任何决定,都得需要双方的接受而不是图一方的痛快。但对于轨道交通和都市发展双方来讲,要促成这段婚姻还有很长的路要走。

  

  完善轨道交通发展的制度保障

  一场婚姻的维护少不了以《婚姻法》为核心的制度保障。要让轨道交通与城市协同发展、相辅相成,推进轨道与周边土地综合开发,提高轨道运营效率亦是如此。然而,中国与轨道交通发展相关的一系列法律法规、体制机制都还有待完善。

  首先,是土地制度。当前中国轨道交通用地是划拨的,而轨道站点周边的土地则要走招拍挂程序。这为进行轨道与周边土地一体化开发制造了障碍。轨道与周边土地一体化开发首先需要涉及的土地和空间范围整体的统筹规划,这就需要所有相关土地要么都由一个主体管理(例如,香港地铁站点加物业综合开发模式中,所有土地都归港铁所有),要么多个土地所有主体能达成一致(例如,东京的站点与物业综合开发就依赖于其多主体协商决策的机制,让各土地所有者能达成共识,共同推进轨道站点与土地综合开发)。

  但在中国当前的制度条件和市场环境下,一旦招拍挂就无法保证轨道周边土地的归属。这是因为中国大部分房地产开发商都倾向于搞开发,赚快钱,对回报周期长,运营管理难度大的轨道周边物业经营兴趣不大;同时,中国也缺乏有实力、有经验的物业运营商。

  

  所以,招拍挂的土地制度是当前推进中国轨道与周边土地一体化开发的一大障碍。

  其次,是规划制度。中国当前的规划制定是以为政府服务而发展起来的,规划决策高度集中在政府有关部门,缺乏对市场需求的真正判断,也缺乏所有利益相关方的参与。轨道交通周边土地的用途是什么?如何确定各地块的容积率? 相关的决策通常缺乏透明和公开,也相当随意。

  在中国城镇化进一步深入,新型城镇化战略要求市场在资源配置中发挥决定性作用的当下,作为配置城市中最稀缺土地资源的重要环节,规划却很大程度上仍然沿袭着计划经济时代遗留下的制度,极大地阻碍了新型城镇化的市场化改革进程。

  反观轨道与土地一体化开发较成功的日本,其规划制度,包括轨道周边土地容积率确定,市场都发挥了决定性的作用。日本东京地铁建设过程中,不仅全程都让轨道周边土地所有者充分参与规划、建设相关决策的制定,还给予了一系列的奖励政策让开发商能通过提高轨道站点周边的公共设施、服务来换取容积率的提高。例如,日本东京六本木的法定容积率本来是6,经过一系列的容积率奖励后,其容积率被调整到高达15。为了获得这之间9 的容积率奖励,开发商承诺进行一系列提高六本木地区公共福利的建设,包括减少站点的换乘距离的建设,改善、扩大公共空间和环境的建设,城市基础设施的建设等。

  日本的规划制度之所以能让市场机制发挥作用,其秘诀在于建立一个公开透明的制度,制定明确的规则,让政府、企业和第三方支持机构在这 个框架下通过博弈达到最优的结果。

  反观中国,规划过程中也并非没有出于市场目的而进行容积率的调整,但更多的是通过台面之下的运作,通过“潜规则”达成的,缺乏一个公开透明的机制。这样既无法保障相关规划调整的科学性、公益性乃至合法性,同时从制度经济学的角度看也由于交易风险高导致交易成本高、效率低下。与其这样,不如通过制度设计创新拿出公开的“明规则”,将城市规划中相关各方的博弈放到台面之上,用完善的法律、制度框架保证其学和合法,同时公开透明的机制也能提高市场效率,让各方利益最优地达到平衡。

  第三,是投融资制度。首先,近期中国轨道交通建设任务艰巨,运营水平也偏低,而当前中国除了少数城市有与港铁进行PPP合作建设运营外,大部分的轨道交通建设运营仍然是由地方政府垄断的。真正开放轨道交通投融资,包括土地、建设运营甚至价格机制的开放,让市场化企业能 真正全权掌控轨道交通的建设运营,才能有效地吸引社会资本参与轨道交通投融资。这样一方面能缓解地方政府轨道交通建设压力,另一方面市场化企业在运营经验、创新和管理上的优势能促进中国轨道交通建设运营质量的整体提升。

  其次,要在轨道交通领域引入社会资本,需要配套的融资体制的改革。由于中国的金融体制高度向国有企业倾斜,当前交通基础设施建设各级主体面临的融资成本有着极大的差别。以铁总为代表的央企能获得来自国家开发银行等政策性银行的长期优惠贷款,能将融资成本控制在较低的范围,省级铁投也通常能获得较合理的贷款利率。但私人企业若要融资参与铁路建设,其融资成本普遍较高,往往高达12%以上,而铁路、轨道交通运营的收益往往难以超过12%。这样鲜明的融资成本的差异也成为社会资本进入轨道交通建设的一大障碍。切实改革金融体制,让私人企业能获得更低的融资成本,才能有效促进轨道交通领域社会资本的参与。

  最后,是商业模式制度。交通枢纽往往蕴含着极大的商业价值,中国较早开始进行枢纽商业经营机场的非航运收入已经超过了航运收入。随着中国高铁网络日渐成型,高铁已体现出了越来越大的经济价值。高铁站点里面越来越多地出现了如星巴克等高端餐饮服务入驻,城市轨道交通也开始有越来越多的商业经营等尝试。

  轨道交通的经济价值毋庸置疑,各国轨道站点经营也已经有了诸多成功的案例可供参考。但在中国当前的制度环境下,除了如站点土地一体化 开发这样的收益机制的建设外,更重要的往往是利益分配机制的设计。以铁路为例,一个火车站的建设往往涉及了铁总、铁路局、火车站等多个利益主体的参与。但火车站建成后从事商业经营获得的收益却往往被火车站占有,这样投入与收益分配的不对等,无疑会造成参与各方的利益冲突。

  同样,一体化开发中也存在交通枢纽为周边土地和房地产带来经济利益,却没有分配机制与交通枢纽的建设运营方分享的情况,这也是中国当 前推进站点土地一体化开发不力的一大重要因素。

  所以,合理的利益分配机制对轨道交通商业模式的建立至关重要。日本筑波快线的建设中,就采取了铁路建设方及沿线土地所有者合资成立公 司,铁路沿线土地开发收益各方共享的模式,实现了收益的合理分配,让各方得以齐心协力推进铁路及土地一体化开发,取得了较好的成效。

  在当前中国的现实下,地方政府对轨道交通客货运有着强烈的需求,而轨道交通建设运营方对轨道周边土地开发有着浓厚的兴趣,二者如何协商以得出符合双方核心诉求的利益分配方式,将是中国轨道交通商业模式探索的关键。

  

  轨道交通要与城镇空间充分融合

  中国的轨道交通建设已经走过从无到有的第一阶段,进入需要更精细化地管理运营,更好地与城市发展相结合,创造出更大经济价值的第二阶 段。

  要走好第二阶段的路,首先要解决第一阶段的问题。以上四个方面的制度建设就是解决问题的有效途径,其成效将决定中国未来轨道交通发展 的好坏。解决现有的问题并非对过去的否定,而是传承和优化。

  在推进轨道交通体制机制改革与发展的进程中,最难的不是打破层级、部门间的利益之争,不是体制框架的改革,而是思维方式的改变——如何抛弃计划经济思维的影响,用市场经济的思维看待问题、解决问题才是中国当前轨道交通面临的最根本的难题。

  要解决这个问题,要首先意识到计划经济思维和市场经济思维最大的不同,那就是对待确定性与不确定性的态度。计划经济追求的是高度的确 定性,试图将一切都通过计划确定下来,但这样的思维是高度理想化和唯心的,追求的是柏拉图描述的“彼岸”世界,这样的世界是“完美的,永恒的,和谐的,不变的”——是确定的世界。但这样的世界在现实中是不存在的。苏联用其短暂的存在向我们证明了这点。苏联经济学家卢克夫曾在事后反思:“要把1964年的国民经济计划做好,全部苏联人把手上的工作都停下来只做国民经济规划,到1982年才能做完。”

  真实的现实世界是“此岸”的世界,是“不完美的,短暂的,不和谐的,多变的”,是高度不确定的世界。而市场经济思维正是应对现实中不确定的世界最需要的。正是因为现实的不完美,才有空间去改进,正是现实的多变才带来了多种的可能性,而正是现实的不确定才有了机会让人们去冒险、去创新、去竞争。在不确定性下的竞争和创新正是市场经济思维的核心。而竞争和创新才是这个时代发展的源泉。

  2006年诺贝尔经济学奖获得者菲尔普斯用其著作《大繁荣》强调,一个国家要形成一种拥抱不确定性、鼓励冒险、鼓励创新的价值观,这样才能提升国家的竞争力,实现可持续的发展。而这也正是中国强调在新型城镇化进程中要让市场发挥资源配置的决定性作用,要通过大众创业、万众创新实现向创新驱动的经济模式的转变的原因。

  中国轨道交通的发展要充分拥抱不确定性,这意味着要分辨哪些是需要确定下来的。上述的四个方面的机制建设是确定的,建立健全法律法规、创造公平公正公开的自由市场环境是确定的,轨道交通发展要与城市整体的产业发展和空间布局结合是确定的。

  特别是要加强对于轨道交通与城市产业布局、中心体系、空间结构的协同发展,在以下方面做好工作。

  要把多层次的轨道交通系统协调好,包括高速铁路、城际铁路、市郊铁路、地铁、轻轨等等,每个特定的城市都要把它们的功能层级、服务对 象、衔接方式相对明确地确定下来,让这些系统能够给城市提供不同类型的服务。

  同时,要让轨道交通与城镇空间充分融合,应该尽量实现轨道交通规划与城市总体规划、土地规划的同步编制,采用“多规合一”的办法来破 解不同规划间的冲突问题,让轨道交通基础设施服务效应能够与城市发展服务需求紧密结合到一起去。

  还有,要在综合交通的框架下对轨道交通的组织和布局进行统筹考虑,加强轨道交通与其他交通方式的组织衔接,做好轨道交通的集疏运工作,真正发挥轨道交通的运输服务价值。 此外,要注意轨道交通自身的技 术特点和要求,注重轨道交通的工程可行性,落实轨道交通系统之间的互通互联线路,预留好必备的工务段和停车场等设施,让轨道交通实施起来能够没有后顾之忧。

  在此基础上,采用何种投融资模式、商业模式,乃至土地的规划、价格的制定等,都可以留给市场,让市场机制发挥作用,通过竞争和创新来 解决轨道交通发展中的这些不确定性。

  只有在不确定性下坚持走市场经济的道路,才能解决中国轨道交通建设第一阶段出现的问题,带来下阶段的可持续的蓬勃发展,让轨道交通切 实成为城市资源配置的重要工具,让轨道交通与城市发展相互支持、相互促进,为中国新型城镇化战略的实现作出重要的贡献。

  

分享到:
落户成都去哪工作?——大数据来告诉你青羊区、锦江区和武侯区,哪里就业吸引力最大?
一步都不能少!城市新能源汽车产业规划研判全球格局下,中国汽车产业的优势格局。

中国城市和小城镇改革发展中心主办  京ICP备13029620号-1 邮箱:contact@ccud.org.cn