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《2016年中国新城新区发展报告》发布会举行

来源:城市中国网2016年07月31日 16:29 (编辑:今朝)

  7月29日,第二届中国智慧城市国际博览会在北京举行,为期三天,由中国城市和小城镇改革发展中心和智慧城市发展联盟共同主办。本届展会主题是“创新、协调、绿色、开放、共享”。

  

《报告》主编 城市和小城镇改革发展中心学术委秘书长冯奎发言

  《2016:中国新城新区发展报告》今天在京发布。该报告汇聚了国内外40多位专家学者的研究成果,全面反映了新城新区发展的进展、特征以及面临的问题。《报告》主编,中国城市和小城镇改革发展中心学术委秘书长、研究员冯奎在发布会上说,中国新城新区已经形成了庞大的体系,数量剧增的阶段已经过去。但近2年来,一些类型的新城新区仍然密集获批,引起一定争议。要从创新的高度去认识新城新区的内涵,创新事关新城新区的前途命运。

《报告》副主编 智慧城市发展联盟副秘书长郑明媚发言

  《2016:中国新城新区发展报告》提出,广义上新城新区,是为了政治、经济、社会、生态、文化等多方面的需要,经由主动规划与投资建设而成的相对独立的城市空间单元,包括但不限于:国家新区、经济技术开发区、高新技术产业开发区、保税区、边境经济合作区、出口加工区、旅游度假区、物流园区、工业园区、自贸区、大学科技园,以及产业新城、高铁新城、智慧新城、生态低碳新城、科教新城、行政新城、临港新城、空港新城等等。

发布会现场

  根据《2016:中国新城新区发展报告》,中国新城新区已经形成庞大的体系,是中国城镇化进程的重要组成部分。据不完全统计,截至2016年7月,县及县以上的新城新区数量总共超过3500多个。其中国家级新区18个。国家级经济技术开发区219个,国家级高新技术产业开发区145个,还有150多个各类综保区、边境经济合作区、出口加工区,旅游度假区等等。各类省级产业园区1600多个;较大规模的市产业园1000个;县以下的各类产业园上万计。

  延伸阅读:

  《2016:中国新城新区发展报告》解读

  冯奎研究员

  中国城市和小城镇改革发展中心学术委秘书长

  《中国新城新区发展报告》主编》

  


  创新是新城新区最大推动力

  冯奎研究员介绍,《2015中国新城新区发展报告》的主题是新常态下新城新区的发展。《2016年中国新城新区发展报告》更加突出新城新区在创新引领的现状以及面临的问题,报告试图描绘出新城新区的“创新图像”。

  《2016年中国新城新区发展报告》,是中国城市和小城镇改革发展中心学术委员会、新华社瞭望智库、瞭望东方周刊、北京交通大学面向城镇化的综合交通协同创新中心、上海交通大学城市科学研究院等国内十余家科研院所协同创新的成果,共有国内外40余位作者参与报告编写。报告分为总论、年度聚焦、新区篇、新城篇、案例篇等部分。在《2016年中国新城新区发展报告》发布会暨研讨会上,上海交通大学城市科学研究院院长刘士林、香港城市规划院执行院长孙纪平、中国城市报副总编辑陈柳钦等专家学者提出,《2016年中国新城新区发展报告》主要特征表现在:

  一是拓展了新城新区的研究对象。2016年的《报告》除了研究国家级新区、高新区、经开区等新区,以及高铁新城、空港新城、科教新城、智慧新城等新城,还着重研究了自贸区、海绵城市等新区新城现象。报告的“年度聚焦”专题 专门从京津冀新城新区协同发展角度,研究了新城新区创新共同体的问题 。

  二是对新城新区的本质内涵认识更加深刻。报告提出,如果仅从设立时间上来讲,从来新城将旧城,从来新区将旧区。报告中提出,所谓新城新区,其本质内涵就是一系列的创新,唯有创新红利才是新城新区存在的理由与价值。

  三是对新城新区的作用与意义的总结更加全面。除了推动人口积聚、技术进步、经济增长、制度试验等功能之外,我们看到了新城新区在创新、协调、绿色、开放、共享等方面的新角色、新功能。

  四是报告给出大量案例,具有重要借鉴与参考价值。整篇报告收录了中外大量新城新区案例,其中展示的许多方式方法与路径,都是新城新区创新发展必须遵守的规律。

  报告提出,新城新区生命力在新,它们遭遇的烦恼与未来的空间也源自于新。创新是新城新区最大推动力,要从创新角度重新认识新城新区的历史角色与未来发展道路。

  推动国家级新区体制机制创新成为重大任务

  1992年第一个国家级新区获批。此后一直到2012年共有6个国家级新区。2014年共有5个国家级新区面世。 2015年4月,湖南湘江新区获批,此后不到12个月时间,南京江北新区、福州新区、云南滇中新区、哈尔滨新区、长春新区等国家级新区相继面世,2015年由此成为国家级新区获批最为密集的时期。对此现象,《2016年中国新城新区发展报告》提出,以国家新区为龙头的新城新区,改革重点得到明确,在国家发展战略中的地位更加凸显。

  国家级新区是由国务院批准设立,承担国家重大发展和改革开放战略任务的综合功能区。2015年4月,国家发展改革委、国土资源部、环境保护部、住房和城乡建设部联合发布《关于促进国家级新区健康发展的指导意见》,要求国家级新区为保持国民经济持续健康发展做出新贡献。国家发改委于2015年6月召开国家级新区第一次工作会议,9月出版《国家级新区发展报告2015》。

  《2016年中国新城新区发展报告》研究认为,国家级新区在促进经济增长方面发挥巨大作用,这是其密集获批的重要原因。根据2014年、2015年的统计数据,有7个国家级新区人均GDP超过所在省/市的1.5倍,有4个人均GDP超过所在省/市的2倍。很明显,国家级新区已经成为所在区域的“增长极”。

  《2016年中国新城新区发展报告》研究提出,推动国家级新区体制机制改革创新,成为重大任务。2016年国家有关部门首次统一明确了17个国家级新区体制机制创新重点共54项,其中上海浦东新区与天津滨海新区体制机制创新的份量最重,各有5项内容;其他15个国家级新区体制机制创新重点一般为3项。对上海浦东新区的要求是:进一步深化和有序推广自由贸易试验区制度创新,以政府服务、投资管理、贸易监管、金融制度等创新为重点,加快构建开放型经济新体制。对天津滨海新区的要求是:务实深化京津冀协同创新体系建设,大力推进投资与服务贸易便利化改革创新,全方位推动港区协调联动探索,提升服务京津冀协同发展能力。

  《2016中国新城新区发展报告》作者之一、北京大学城市与环境学院冯长春教授提出:国家级新区成绩卓著,但存着不足,包括:产业结构仍需调整优化,区域创新能力不足,公共服务设施配套滞后,土地集约化利用程度不高等。

  十大问题困扰当前新城新区的健康发展

  《2016年中国新城新区发展报告》指出,新城新区面临的问题 ,突出反映了粗放式增长的症状,造成了空城、鬼城等现象,带来了资源的极大浪费,使新城新区发展不可持续。这些问题包括:规划上不切合实际、定位上同质化、部分功能冗余、企业集聚的不利因素出现叠加、过度依赖房地产拉动、工程技术研究基础不足、管理机构不顺畅、融资渠道窄方式单一、创新资源的转化不充分。这些问题有的由来已久,有的在近两年表现得更加突出,值得引起注意。

  一是规划上不切合实际。例如在空港新城的规划定位方面,主要体现在对枢纽机场的发展定位以及临空产业的发展规律没有清晰的认识,就急于推出空港新城的发展概念。在既有提出建设空港新城的机场中,有大量的机场客运量远远不足1000万人次,机场尚不具备带动周边地区发展的实力,然后实施项目,进行建设、招商等。导致机场周边产业发展杂乱无序,土地利用低效、基础设施配套缺乏等问题出现。我国现有的空港新城规划面积普遍偏大,大多都超过了100平方公里,广州空港经济区规划范围439平方公里,郑州航空港经济综合实验区规划面积415平方公里,规划建设范围远远超出了国际成功的空港城发展范围。规划面积偏大很容易造成空港发展过程中土地资源浪费,建设无序的问题发生。

  二是定位上同质化明显。京津冀区域临港产业定位重叠现象一度十分明显,近年来虽然逐步认识到这个问题,努力推动差异化定位,但以往留下来的问题断非短时间可以解决,研究显示,滨海新区、曹妃甸新区、渤海新区等临港新城、新区的产业,突出地表现出两个特征:一是以低端的工业、制造业为主,整体产业发展水平较低。二是与近邻的临港园区雷同。

  高铁新城是近年来发展的热点,大部分高铁新城的功能都定位于城市的副中心,由此再析出商务金融、文化休闲与娱乐、居住、行政办公等功能。由于缺乏对高铁新城的具体深入的分析,多座高铁新城的功能相同或大同小异。

  三是部分类型的新城新区功能冗余。以保税区为例,1990 年保税区初建时的功能定位是“仓储、转口贸易和简单的加工装配”,但是在实践中,我国保税区基本上都以出口加工和进出口贸易为主要功能,在很大程度上形成了与经济技术开发区、高新区等雷同的功能,保税区没有凸显自身的独特性。在贸易功能方面,仍主要表现在国内转口贸易上,而国际转口贸易所占的较少;仓储物流功能方面,由于我国转口运输不发达,加之大多数仓储物流企业管理水平较低,区内基础设施不完善,因而在很大程度上限制了保税区仓储物流业发展。

  另外保税区的位置一般都处于我国的沿海开发区,与其他的经济特殊区域相毗邻,这样再形成产业上集聚的同时也形成竞争态势,导致保税区现有功能与其它特殊经济区交叉、重叠,限制了保税区其他功能的进一步发挥。即使在保税功能上,由于区外还有大量保税工厂、保税仓库,保税区虽然有进口延迟纳税、存储没有期限限制的优惠政策,但是优势并不突出。

  四是企业集聚的不利因素叠加。据多位被访谈对象介绍,2013年是西部某国家级新区投资建设最为火热的一年,2014年投资建设热度有所下降,2015年建设热度显著降低。总的来看,近2~3年以来,该新区的发展速度明显趋缓,一度出现了建设停滞的境况。2016年,尽管该新区的城市基本轮廓已显,但相关配套服务体系仍需完善,产业规模尚未达到理想的集聚状态,要素资源吸纳能力较弱,与2015年的设定目标尚存一定差距。许多在建企业的厂房建设停滞,出现了以下情形:①对新区发展持观望态度;②企业资金短缺:③企业处于试投产状态;④市场不景气和需求量小;⑤产品生产工艺落后。

  五是过度依赖房地产拉动 。西南某新区的开发模式属于自上而下的政府主导型。从土地供应情况来看,该新区在实际运作开发中存在明显的“强政府、弱市场”现象,通过划拨方式取得土地的项目占总用地的52.33%,主要包括行政办公、教育科研、医疗卫生、市政设施等非营利的公共项目;通过招牌挂出让方式的土地仅占47.67%,其中,住宅项目占出让用地的74.63%,商业服务业设施项目占15.53%,工业项目占5.24%,投资过度依赖房地产投资拉动,产业投资不足,经济结构性矛盾突出,市场机制尚未在新区土地资源配置中起到。在缺少市场力调配的新区开发模式下,以高等教育、行政办公用地为主的单一功能用地,其人口密度具有周期性、瞬时性的变化特征,很难形成持续扩大和升级的消费需求和服务需求,不利于市场主导下的商业、餐饮、娱乐等服务设施和功能的进入,不能提供稳定的就业岗位来促进吸引人口的聚集,造成新区人气不足,难以持续培育新区的生产和服务功能,开发建设进展受到影响,造成新区的产业支撑不足,新区的建设和发展缺少内在动力和有效支撑,短期内很难形成有竞争力的产业体系。

  六是工程技术研究基础不足。在全国普遍建设海绵城市、大力推广低影响开发技术的热潮下,不少城市在规划上存在用地规划及各种专项规划上存在脱节的现象。目前我国总体规划、控制性详细规划、修建性详细规划、各类相关专项规划中如何落实海绵城市的建设理念和要求,是一个难点[6]。无论是市政设计院和建筑设计院以往的设计经验,还是从社会企业采用的技术,基本上都没有接触过海绵城市的相关设计工作,也不能独立承担相关建设工作,对此缺乏了解和实践,因此在这方面的设计只能边摸索边进行。从各地城市建设情况来看,部分研究人员对于LID的知识掌握还不到位,构建技术也存在效仿,并不确定是否适合于该地区建设,没有足够的理论、数据支撑。而往往工程技术如何制定实施这关键点没有得到重视和推广。人们常常认为通过网络搜索、借助设计手册,或采用通用的计算工具就可以做出LID和海绵城市设计的观念是不科学的。

  七是管理运营机构不顺。以空港新城开发为例。空港新城的开发建设牵涉到政府和机场两大利益主体,其次还有基地航空公司、物流公司以及企业等,在建设过程中需要形成一个能有效协调这些利益主体的管理运营机构和实现多方共赢的开发建设运营机制,从而推动空港新城在产业发展、空间布局、基础设施配套等方面的效益最大化。目前国内空港新城的建设缺乏统一的管理运营机构及开发建设机制,导致空港新城的建设呈现一种无序发展的状态,在广州临空经济区规划、建设与运营的案例中,机场集团联合新加坡宇航科技要在白云国际机场周边联合投资建设一个大型的航空维修园区,而南航则要在机场周边建设一个南航航空城,双方在空间选址上以自身利益最大化为出发点,导致在项目推进过程中地方政府、机场集团、基地航空公司之间产生众多的矛盾冲突,延缓了空港新城的发展。

  八是融资陷入困境。在经济新常态的背景下,由于企业投资意愿整体下降,融资成本不断增加,银行为防范信贷风险,恐贷、拒贷现象明显等多重因素,尤其是银行银根紧缩的背景环导致企业预期融资的放空,资金链断裂,从而致使部分自主创新性高、市场竞争力强的项目止于立项的最后一段。京沪线上某座中等城市的高铁新城开发的企业主体也大都陷入困境,2014年总体招商引资的协议引资为135亿元,累计到位的资金仅有66.5亿元。

  九是创新资源转化不充分。以武汉光谷为例,光谷积聚了大量的创新资源,有42所高校和56家省部级科研院所,58名两院院士,20多万各类专业技术人员和80多万在校大学生,是全国第二大智力密集区。但从创新资源向创新绩效转化的角度来看,与国内的中关村、深圳国家自主创新示范区相比,光谷也存在着较大的差距,更无法与国际上先进的创新性园区相比。

  十是对环境与历史文化造成破坏。中国的新城新区建设作为快速城镇化的典型形式,在处理与当地自然及历史的关系上,存在以下主要问题:一、对当地自然地貌及生态环境扰动过大。一些地方大规模移山填海,挖湖堆山,掘土造景,破坏了当地原有的自然生态环境;二、工业园区中的污染物排放没有得到很好的管理和控制。废气、废水、废渣等不达标排放,造成周边环境污染;三、开发优先,没有很好地保护好当地的古迹和遗址。新城新区选址常位于农村地区,对现存或开发过程中发现的历史遗产,没有进行很好的保护,有些地方甚至人为地拆毁和破坏。包容性的城市发展应设法扭转以上局面。

  以五大理念推动新城新区健康发展

  不谈创新,新城新区的生命力就会终结

  《2016年中国新城新区发展报告》主编冯奎研究员提出,新城新区代表着新的生产力,体现出新型体制机制的活力与竞争力。创新、绿色、协调、开放、共享这五大理念首先就应在新城新区得到充分体现。

  《2016年中国新城新区发展报告》认为,中国新城新区的不是不重要,而是更重要了。以国家级新区为龙头,高新区与经开区为骨干,各类功能性的新城新区为支撑的新城新区体系,是中国全面实现小康社会,走出“中等收入陷阱”的重要引擎,是中国在新常态下谋求发展的主要平台。

  新城新区最大的压力是创新、最主要的突破口是创新、最应该选择的路径是创新,最值得期待的前景来源于创新。如果不谈创新,已有的新城新区,其生命在不远的将来就会终结。如果不谈创新,一切以新城新区出现的新平台、新空间,也没有任何价值可言。

  《2016年中国新城新区发展报告》提出,新城新区的新发展,需要重大理念创新。这些理念就是中国“十三五”规划中业已提出的创新、协调、绿色、开放、共享这五大发展理念。新城新区在创新、协调、绿色、开放、共享发展方面,已经积累了较为坚实的基础,取得了丰富的经验。面向未来,新城新区需要不断践行五大发展理念的要求,率先作为:

  在推进创新发展方面,应以体制机制创新为核心,推动新城新区在发展定位、优化布局、产业升级、招商引资、人才引进方面、考核指标体系等内容的全面创新,要把新城新区从政策依赖转向依靠创新激活,要从追求政策洼地变成竭力打造创新高地。工作重点在于强化政府管理部门的体制机制创新架构设计,提升企业技术创新能力,不断完善创业创新服务体系。

  在推进绿色发展方面,要不断强化生态环境保护,大力发展循环经济,积极推行绿色制造,强化绿色监管,开展绿色评价,推广低碳管理模式。

  在推进开放发展方面,要完善对外贸易综合服务措施,加大吸引外资力度,加快发展外向型产业集群。推进双边国际合作产业园建设,推动区域间产业协作对接,探索合作共建开发区模式和机制。

  在推进协调发展方面,要推动经济、社会、环境的协调发展,推动东中西部,发达地区与不发达区域,同一流域区域新城新区的协调布局、协同发展。

  在推进共享发展方面,要扩大新城新区的辐射带动作用,推广已有制度成果。要不断提高对中小企业的扶持,加强对进入新城新区就业与生活的转移就业人口的服务等等。

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