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徐林谈经济发展热点问题:应坚持深化市场化改革

来源:城市中国网2018年03月06日 15:13 (编辑:今朝)

  中国财富网讯(单秀巧)国务院总理李克强5日在作政府工作报告时说:“我国经济正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期,还有很多坡要爬、坎要过,需要应对可以预料和难以预料的风险挑战。”

  就中国经济发展中的诸多热点,特别是区域经济的发展以及推动城镇化进程健康发展、建设特色小镇等问题,中国财富网对国家发展和改革委员会城市和小城镇改革发展中心主任徐林进行了专访。

  徐林认为,要实现中国经济高质量发展,必须要进一步深化市场化改革,减少政府对竞争性微观领域资源配置的直接干预和资源配置,加快完善统一市场条件下的要素自由流动和公平竞争机制。在区域政策以及推进城镇化健康发展、建设特色小镇的进程中,确保要素自由流动尤其重要。同时,徐林还就“一带一路”倡议对中国沿线城市发展的影响谈了自己的看法。

  实现经济“高质量发展”应进一步深化市场化改革

  中国财富网:您认为应该如何实现经济的“高质量发展”?

  徐林:中国经济发展进入了高速增长向高质量发展阶段,是党的十九大报告基于我国发展的内外环境和发展条件作出的重大判断,指明了新时期中国经济发展的方向。实现高质量发展的要求和内涵,十九大报告已经作出了清晰的描述,关键是如何建立推动高质量发展的体制机制,这是政府未来工作的重点,我个人认为以下三个改革重点值得特别关注:

  一是要更好发挥市场对资源配置的决定性作用,这主要是要进一步深化市场化改革,减少政府对竞争性微观领域资源配置的直接干预和资源配置,加快完善统一市场条件下的要素自由流动和公平竞争机制。政府公共资源配置的重点要放在公共服务领域和市场机制失灵、市场主体不愿意投入的领域,从整体上提高资源配置的市场效率。

  二是要强化产权保护和产权激励,更好发挥企业家和市场主体在创新驱动发展中的作用。高质量发展需要实现发展方式的转变,使得经济增长更多依靠创新驱动来实现,更多依靠现代化经济体系来支撑,其中最主要的还是要靠企业家和市场主体发挥作用,这就需要强化产权的法律保护和激励,政府重在为企业家按市场信号配置资源创造条件和基于法治的营商环境,提供必要的公共服务和基础条件支撑。有了足够的产权保护的激励,有了企业家们长期稳定的预期,市场主体才会持之以恒地强化创新投入,不断提高企业的创新能力和核心竞争力,使千千万万的企业滴水之力,汇聚成整个国家的创新驱动发展聚变之力。

  三是要加大农村土地制度改革力度。实施乡村振兴战略,促进农业农村的现代化,必须要更好地促进城市现代要素与农村土地资源的高效有机组合,并形成现代化的农业生产经营模式和市场主体,在城市化大背景下更好地盘活农村闲置宅基地的市场价值和配置效率,使农民的财产性权利真正成为农民的财产性收益或收益权,但这一切都离不开农村土地制度的进一步改革。没有这一改革的支撑,城乡融合发展的体制机制将难以建立,乡村振兴战略也可能成为一句空话,建立在政府财政补贴机制上的乡村是难以振兴的,一时的振兴也将难以持续。

  区域协调发展首先应确保要素自由流动

  中国财富网:中国经济在快速前进、不断强大的发展过程中存在的“不平衡、不充分”问题,要解决这些问题,在区域政策方面还应该做哪些工作?

  徐林:当前我国社会的主要矛盾是人民群众对美好生活的需要与不平衡、不充分的发展之间的矛盾。其中,区域发展不平衡是我国经济发展需要更多关注的问题。用人均国内生产总值衡量,我国最穷和最富的省级行政区的差距还高达4倍以上。如果用县级行政区来衡量这一差距甚至高达数十倍。当然,我国人均GDP的地区差距,在过去十几年时间已经有了明显的缩小,从最高时的11倍缩小到了目前的水平,表现出改善的趋势,这是积极努力的改革和政策结果。

  要构建更加有效的区域协调发展机制,首先需要正确理解什么是区域协调发展。我国区域发展的不平衡状况是由多种因素决定的,地理区位、资源环境等经济发展条件差异导致的区域发展差异是一种自然现象,世界各国都会面临这类问题。如果是体制机制障碍导致的区域发展差异,则是制度性问题,需要通过体制机制改革来破除。一般而言,如果在制度上不存在阻碍人口等要素自由流动的障碍,“人往高处走”这一规律就会导致人口总体上呈现从低收入地区和行业向高收入地区和行业流动的趋势,这一要素自由流动的体制,能导致不同地区和行业的要素报酬产生趋同的效应,是有利于缩小区域发展差距的,这也是市场机制能够缩小区域发展差距的积极效应。

  但由于受城乡分割体制、户口制度、地方保护、行业垄断、行政垄断等多方面因素的影响,我国要素流动的自由化程度被打了折扣,这使得统一市场条件下要素自由流动的市场化机制,不能对区域协调发展产生应有的作用。政府也已经花了很多功夫和资源去研究并实施区域政策、区域规划等,这也导致各个地区纷纷“跑部”中央政府,来争取所谓的区域政策,一定程度上导致我国区域政策过于碎片化。好的区域发展格局,应该是让条件较好的地区充分发展,并吸纳更多落后地区的人口参与发展、分享发展成果,从而使我国经济的空间分布与人口的空间分布相协调。

  为了促进区域协调发展,十九大报告提出要构建更加有效的区域协调发展新机制,但是报告并没有对更加有效的区域协调发展新机制做出内涵型解释。按照我个人的理解,所谓区域协调发展新机制,应该是统一市场基础上的要素自由流动、主体功能清晰、转移支付补偿合理、资源环境可持续、有效激励先进、更好帮扶落后的新机制,这需要对现行诸多相关制度进行完善和改革,特别是统一市场条件下确保要素自由流动的制度,以基本公共服务均等化为目标的转移支付制度。

  未来城镇化发展要打破城乡分割

  中国财富网:这几年我国城镇化建设取得了哪些成绩?最大的亮点是什么?

  徐林:近几年我国城镇化取得了速度较快、质量较好的发展历程,集中表现在以下几个方面:

  一是城镇化率继续稳步提高,平均每年在一个百分点以上,城镇新增人口每年都在1000万以上;

  二是城镇化空间格局进一步改善,城市群形态更加合理,城市群规划基本完成,城市间快速交通网络基本形成、分工协作效应更加显现,大都市圈和中心城市辐射功能进一步增强,聚集各类要素的吸引力更强;

  三是城市公共服务能力和可持续发展能力明显提高,面向全体常驻人口的基本公共服务均等化进程明显加快,城市公共教育、医疗卫生、公共交通、供水、环保设施等建设得到各级政府和市民的更多重视;

  四是城乡融合发展的体制机制改革加快推进,户籍制度和居住证制度改革为流动人口享受城市基本公共服务提供了保障,农村土地制度改革为激活农村闲置生产要素、优化农村居民财产权配置,促进城乡要素双向流动、高效配置创造了更好的制度基础。

  中国财富网:接下来继续推进城镇化还有哪些难点?

  徐林:思考如何进一步推动城镇化健康发展,必须认识到我国城镇化问题本质上是一个体制问题,而不是简单的城市规划和建设问题,主要是如何做到在制度安排上更好适应人口等要素在城乡间自由流动、高效配置的需要。

  因此,未来城镇化的重点和难点主要是要扫除阻碍城镇化自然发展的体制障碍,特别是城乡分割的体制机制,使那些已经进城稳定工作并有意愿落户的农村转移人口及其随迁家属能够落户,使得各类要素能够在城乡之间按照市场配置资源的原则高效配置,使得进城农业转移人口能够在城镇享受与城镇居民同等的基本公共服务,真正实现进城农民工及其随迁家属的市民化。

  城市化动力依然强劲2020年城镇化率将达60%

  中国财富网:我们知道,城镇化的推动力量是由城乡差距决定的,我们目前还处于城镇化相对较快的转型期,您怎样评价现在的城乡差距水平?对未来我国城镇化率的变化有何预测?

  徐林:人往高处走、资源向高收益部门流动配置是城镇化的根本动力。对比世界各国城镇化率变动的基本趋势,我国总体上还处在城镇化率30%-70%的较快发展周期内。

  如何预测我国未来城镇化的水平,可能有不同的看法,考虑到城镇化的动力主要是来自城乡差距和农业与非农产业劳动生产率的差距,要使农村人口或农业人口基本停止向非农产业和城镇地区转移就业和居住的趋势,这个差距应该缩小到2倍以内,这也是在我国发达地区已经表现出来的趋势。我国目前城乡居民之间人均收入差距还在2.7倍左右,农业与非农产业劳动生产率差距还在3倍左右,城乡之间公共服务无论是数量还是质量差距也十分明显,这表明我国城市化的动力依然是比较强劲的,整体上不存在逆城镇化的动力。

  根据我们的预测,到2020年,我国城镇化率将达到60%左右,2030年达到70%左右,2035年我国基本实现现代化时,城镇化率将达到75%左右。

  都市圈发展正受到越来越多的重视

  中国财富网:《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》提出,“推进中心城区功能向1小时交通圈地区扩散,培育形成通勤高效、一体发展的都市圈”。您认为目前的都市圈发展处于什么阶段?存在哪些问题?

  徐林:要以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局,这是基于对城市化发展过程中规模经济和范围经济规律做出的重要判断。

  过去我们笼统地提促进大中小城市和小城镇协调发展,但规律性趋势是只有在城市群地区,再能真正形成分工协作效率和规模经济比较高的大中小城市和小城镇协调发展格局。而在城市群地区,核心城市或中心城市的一小时都市圈在快速交通网络支撑下,会表现出更高的效率和竞争力,这也是世界各国城市空间格局演变表现出来的规律,我国也不会例外。

  为了促进都市圈的形成和发展,政府重点要规划好一小时通勤圈的快速交通网络和信息基础设施网络的基础条件,做好空间规划布局引导,形成合理的利益分享和补偿机制,在此基础上让市场充分发挥引导资源配置的决定性作用。

  总体上看,我国目前都市圈的发展正受到越来越多的重视,在北上广深等一线城市,成都、武汉、郑州、西安、长沙、青岛等中心城市,都在着力构建以一小时通勤圈为核心的都市圈建设,直辖市和省会城市、计划单列市等中心城市是都市圈建设的主体,一些重要的交通枢纽城市也具备都市圈建设的基本条件。目前,一些超大城市和特大城市的都市圈已经基本形成,还有一些中心城市正在强化基础设施网络规划和建设,未来以都市圈为核心的城市和城镇网络化发展格局将更加明显。

  希望更多市场主体参与特色小镇的投资建设

  中国财富网:请您介绍一下,在特色小镇建设过程中,目前社会资本参与的积极性怎么样?建设特色小镇应如何更好发挥市场的作用?

  徐林:特色小镇是近几年在城市化进程中出现了新的尝试或模式,不是过去我们熟悉的小城镇发展,也不是产业园区的开发,而是产业发展、创新创业与城镇功能有机融合的一个城镇发展载体。目前特色小镇发展势头正旺,但也泥沙俱下,存在不少值得关注的问题,主要是把特色小镇简单作为投资和增长载体,导致不少小镇缺乏特色、缺乏产业支撑、缺乏产城融合、过度房地产化、政府主导色彩过重,引起了国家发改委等政府主管部门高度关注,出台了多个文件,试图引导规范特色小镇的发展。

  从特色小镇规划、建设、运营模式看,总体上不少地方政府采取了吸纳社会资本参与的方式来推进特色小镇建设与运营,政府一般会提供建设用地指标、减免税收、投资补助等方式来招商引资,但社会资本中有大量国有主体参与了投资运营,这主要是因为地方政府和私人资本的融资能力相对不足,而国有企业融资的便利程度和融资成本相对具有优势,这使得社会资本的性质与私人投资有所不同,在一定程度上可能会影响特色小镇投资的效益和成效。

  考虑到政府主导特色小镇规划投资建设运营存在泛政治化和非专业化的弊病和不足,政府主管部门在引导性文件中希望特色小镇建设能够更多体现市场配置资源的特点,希望更多市场主体参与特色小镇的投资建设和运营管理,而不完全是政府主导、政府管理、政府运营。这样做不仅有利于提高特色小镇的成功概率,还有利于探索不同于一般小城镇的管理模式和治理模式。过去的历史经验和教训告诉我们,市场主体相对于政府而言,会更多关注特色小镇建设的资源配置效益和成败,因此也会更多关注于按城镇发展规律和市场规律办事。

  “一带一路”倡议要产生对内发展效应还需时日

  中国财富网:“一带一路”倡议提出至今已有四年,您觉得对于沿线的中国城市,最大的收获是什么?“一带一路”对中国区域经济发展带来哪些机遇,又带来哪些挑战?

  徐林:“一带一路”倡议主要是为了建立一个在中国发展崛起过程中可以使更多沿线国家参与并分享中国开放和发展利益的包容开放的发展机制,“一带一路”沿线的节点城市可以有更多机会通过“一带一路”开放机制,深度参与沿线国家发展,并广泛吸纳沿线国家资源推动本地发展。

  四年来,随着“一带一路”倡议被更多国家和地区接受和响应,围绕“一带一路”建设的投资机会和营商机会更加广泛多样。重庆、郑州、义务等城市,已经开始通过中欧班列的开通和运营获得相应的投资和贸易好处,一些中国公司也开始在“一带一路”沿线国家投资产业价值链、产业贸易园区、基础设施建设运营、旅游服务等,发展空间不断扩大,对企业自身发展和加深中国城市与“一带一路”沿线国家城市之间的合作起到了积极的推动作用。

  不过从目前总体情况看,“一带一路”名下的双向开放,更多是我国企业和居民走向“一带一路”国家,“一带一路”沿线国家还不足以对我国沿线城市发展产生明显的影响,产生明显的对内发展效应可能还需要时日。为了促进“一带一路”沿线城市间的合作,我所在的中国城市和小城镇中心正在启动“一带一路”城市发展联盟的相关注册程序,这是去年北京首次“一带一路”峰会纳入成果清单的签约成果,是一个拟在中国注册的国际城市组织,目的就是要深度推进“一带一路”沿线城市之间的合作与交流,使联盟成为的合作与交流的国际平台。已经由不少国内外城市和国际组织表示了参与并支持的兴趣,这说明大家都看到了“一带一路”国际城市合作的潜力和发展机遇。

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