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李铁:从小城镇到城镇化战略,我亲历的改革政策制定过程

来源:城市中国网2018年08月21日 09:16 【作者:李铁 】 (编辑:竹书流年)

自中共十六大以来,城镇化发展被视为中国经济发展和建设的重要战略。1992年初小城镇发展理念的提出,揭开了小城镇研究和城镇化进程进入政策领域的序幕。1995年国家体改委等11部委联合颁布《小城镇综合改革试点指导意见》,确定了从减少农民才能富裕农民的途径,来解决农村发展深层次矛盾的主要思路。1998年和2003年中共中央和国务院以及国务院办公厅两个重要文件先后出台,标志着县级以下户籍管理制度改革、农民工进城享受城镇居民同等待遇等长期悬而未决的遗留问题开始得到解决。2012年城镇化“真正进入中央政策的主渠道”,翻开了中国城镇化进程的新篇章。。

初提小城镇发展

1992年,杜润生与中国国土经济学会在新华社组织召开了一个关于小城镇发展的座谈会。座谈会上提出并讨论了小城镇发展的问题:比如是不是应该走农村城镇化的道路来解决农村问题?中国的小城镇发展是不是应该有其独特的发展路径?当时国务院有关部门如国家计委、住建部等都派代表参加了这个座谈会。我作为国家体改委农村司的官员也参加了这个会议。可以说,这次座谈会非常重要,促进了国家体改委在农村工作研究上的思路转变。因为当时的国家体改委更多的还是注重宏观层面上的经济体制改革,例如国企改革、城市综合改革、流通体制改革等。对于农村的关注度明显不够,涉及到城乡关系重大制度问题等仍是研究和政策制定的禁区,如户籍管理体制的改革。当时的国务院领导同志认为,户籍管理体制改革会影响到大量的农村人口进入城市,担心引发两个问题,一是农产品供应是否能够保障供给,会不会影响农业的发展;另一个是害怕农村搞小城镇会到处盖房子,侵占耕地。已经出现的“村村点火、处处冒烟”对农业也产生了一些所谓的负面影响。当时的小城镇发展确实已经形成了一定的规模。因为80年代乡镇企业在沿海发达省份所占工业比重都是“七分天下”,比如广东、浙江、福建、山东,还有江苏,这五个省70%的产值是在县以下创造的。由于乡镇企业的发展,农民可以带口粮进镇,促进了小城镇的发展。乡镇企业带动小城镇发展已经成为当时中国农村城镇化非常重要的特色。现在到广东、浙江、江苏看到的大多数特色小城镇,基本都是那时候奠定的基础。

所以1992年提出小城镇发展问题的时候,国家各部委都非常重视,体改委牵头报了课题,国家计委、财政部、民政部也都纷纷申报了课题。1993年,在农村司领导的支持下,我向当时的国家体改委马凯副主任报了六个课题,包括土地、税费改革、农产品流通、小城镇等课题,结果他就在小城镇课题上画了一个圈儿。之后,在马凯副主任的支持并亲自协调下,推动了以国家体改委为主导的小城镇综合改革工作。

在这之前我们对城镇化问题是回避的。为什么呢?

第一,因为解放后几十年,我们对农产品的供给和轻工业产品的供给问题始终有一种担忧,一旦城镇化发展快了,农民大量进城,怎么解决他们的就业、物资供应以及粮食等方面的需求?这个问题长时间困扰着我们高层决策系统。所以即使上个世纪八十年代改革开放取得很大成功,但当时的农产品供给还是有波动。从决策层面对中国的城市到底能容纳多少人口,农产品能不能保证极大的丰富供应,心里一直没底。所以对城镇化问题就有一点担心。

第二,农民进城以后,农民会对城市带来什么样的变化,会不会成为城市的负担?城市的公共服务和基础设施能否容纳得了更多的进城人口,例如医疗和教育资源是否充足等,这也是决策层面担忧的问题。

第三,虽然我们整个工业发展的速度够快,但如果我们把有限的财政大量用到城市建设方面的话,会不会可能导致投资的浪费?所以在这种思想的影响下,上个世纪八十年代、九十年代初期,中央政府对城镇化问题一直是回避的。

国家体改委等11部委联合颁布《小城镇综合改革试点指导意见》

1995年,在当时的国家体改委副主任马凯的协调推动下,我们联合国家计委、财政部、国家科委、住建部等11个国务院有关部委,颁布了《小城镇综合改革试点指导意见》,这个文件是针对当时农村经济发展的形势,怎样深化农村改革,推进城镇化而提出的。我记得当年马凯同志在主持讨论小城镇问题的时候提出了“减少农民才能富裕农民”的观点,这也是当时国家体改委推进小城镇发展非常重要的出发点。当时我们城镇化率很低,只有26%,全国12亿人口,如果70%-80%的人都在农村,人均一亩多地,怎么能增加农民收入,更不用说改善农村的生活状况?一亩多地种粮食,年收入500多块钱,一户平均五、六亩地,年收入才几千块钱,无法解决农民致富,更谈不上促进农村的发展。根据全国各地乡镇企业带动小城镇发展的现状,马凯同志提出,只有把农民从土地上彻底转移出去,才能从根本上解决农村的发展问题。

减少农民,增加农村人均占有资源的供给。如果城镇化率提高到50%,农民减少一半,人均耕地就会增加一倍,农民在农业上的收入必然会增加。

增加对农产品的商品需求。农民都进城了,农民就会加大对农产品商品化的需求。90年代农产品的商品率很低,只有20%左右,商品率低导致农产品价格也低,对城市的供应也会受到限制。农产品供给结构单一,品质也上不去。如果使农民转移到城镇,加大城镇化比重,改变城乡人口结构,就会使农产品商品化速度大幅提高,农产品供给结构将发生深层次改变,刺激农业种植业的多样化,丰富农产品的供给形式,农产品价格也会提高。同时因为农村人均占有资源增加了,农民的收入也会增加。

促进城乡的人口流动。最重要的是解决农村非农就业人口的去向问题。当初提出小城镇问题,也是针对中国的现实来考虑,农民进城是进入大城市还是到小城镇。当时的大城市对户籍制度管得很严,不仅限制农村人口,也限制城市间的人口流动。农民不可能大规模进入大城市。我们测算了一下,当时五万个乡镇,如果一个乡镇解决一万人的居住问题,就解决了五亿农民的居住问题。所以提出通过建设小城镇,吸引大量低收入、低教育素质的农民进入,发展中、小企业、乡镇企业,这是当时比较符合现实的通过小城镇发展为中小城市进而推进城镇化的一条思路。

在城乡矛盾并不是特别突出的小城镇推进城镇化,改革的风险较小。虽然提出了农村城镇化道路,但这个问题在政策上是一个限制非常严格的禁区,谁也不敢提城镇化,“户改[1]”、“土改[2]”都是禁区。所以我们不好把它上升到各级城市政策层面。但在小城镇问题上可能容易松动,原因有几个方面:首先,对大城市利益触动有限。城市的农产品和轻工业品的供应还没有明确的保障,户籍人口有很多福利。如果农民进入特大城市和中心城市,可能会在整个社会稳定和利益结构上产生一些矛盾,但是选择小城镇就避免了这些问题。其次,农民进入小城镇后,实际上和周边的农村还有天然的联系。这里是政府行政管理的薄弱环节,也是最容易取得政策突破的地方。特别是户籍制度改革,在小城镇率先进行改革,不会产生较大的利益冲突,也不会影响到社会的稳定。总结以往的改革经验,寻找体制上比较薄弱的环节进行突破,是我们抓住小城镇牛鼻子进行城镇化改革的初衷。

1995年国家体改委等11个部委制定的《小城镇综合改革试点指导意见》,确实在这方面取得了根本性突破,大概有以下几个方面:

1、第一次提出了户籍管理制度改革,力争在这些小城镇试点,率先进行户籍制度改革。当然这事儿在高层还有不同意见,但是在小城镇进行改革,至少在试点层面上可以放开。

2、在土地管理制度上进行改革,主要是提出了以地生财,由此而引发的土地财政至少影响了中国二十多年。1995年我们选择的以地生财试点是湖南浏阳的大瑶镇。因为小城镇建设没有资金来源。经与原国家土地管理局商量和协调,在大瑶镇进行试点所实行的政策是:小城镇可以通过集体建设用地的出让,用于解决城镇基础设施建设资金投入问题。到1996年又在安徽芜湖大桥镇进行了以地生财改革试点。在这两个镇试点的基础上,逐步推进到所有大中城市。到目前土地财政已经成为各级城镇政府基础设施建设最重要的资金来源。

3、行政管理体制改革。当时我们提出能不能给小城镇放权?我们研究了中国的城市管理体制,它是等级化的管理体制,管理权限自上而下缩减。涉及小城镇管理体制的问题出现在哪里呢?就是上级政府把当年乡镇企业所创造的大量税收大多集中到县以上的城市去了。从80年代县改市、地改市以后,管理体制的等级化越来越强,在乡镇企业基础上发展的小城镇,资源逐渐上移,后果就是县级市、地级市发展很快,县以下的小城镇虽然有活力但是财政资源不足。许多特大镇创造的税收可以占全县的半壁江山,但是能留在镇一级用于小城镇建设的却微乎其微,这是小城镇发展非常滞后的重要原因。

在这种背景下,我们提出小城镇改革就是要针对这些最有活力的特大镇或者经济发展强镇,要“还权于镇”。举个例子,当年浙江的一些镇,都是十来万人口,财政收入十几个亿,甚至超过了某些北方的地级市。如果能缓解小城镇财政资金的压力,给小城镇放权,激发小城镇的活力,对推进农村城镇化、农村人口转移,促进中小城市发展,带动整个中国经济的发展具有很大的价值。当时我们在全国选择了57个试点镇,进行了涉及户籍、土地、特别是行政管理体制中的机构设置等方面的改革。比如建立镇一级财政金库,在镇一级建立公安分局,规划局等等。我们要求上级地方政府在行政上进行配套,试点进展较好的镇,一把手建议提拔为县一级,有利于协调县级各部门的关系。在一些省份,这些小城镇试点的改革都得到了省级政府的支持。例如浙江省专门派省长助理下到温州的龙港镇,负责落实小城镇的改革试点政策。例如财政超收返还,土地出让收入全留给小城镇使用,也在镇上设立了金库,而且相应地进行了机构改革。但是实施大概三年以后,因为影响到上级县级政府的利益,当初提出的这些政策以三年试验期满为理由,大多都退回去了。虽然在这些小城镇进行了试点改革的探索,但是也为后来中央出台的一系列政策积累了经验,并为之后的中央国务院关于小城镇发展的文件出台,特别是为将近二十年后制定中国的新型城镇化政策奠定了非常好的实践基础。

两个重要文件的出台[3]

1995至1998年,关于城镇化的认识发生了变化。

第一件事情是1996年的亚洲经济危机,对中国经济产生了冲击,尤其在投资和外贸出口方面产生了非常大的影响。在这时候宏观政策研究领域提出的问题就是怎样拉动内需。我们提出了研究报告,重点就是城镇化可以拉动内需,带动消费增长。这影响到在上个世纪九十年代后期中央领导同志对城镇化的问题上有了新的认识。

第二件事情是1998年长江发洪水,需要解决移民问题。时任国务院总理朱镕基去长江考察,提出在湖北、安徽等长江流域受灾较重的省份可以推行“移民建镇”。“移民建镇”就是把移民资金集中起来用于建设小城镇,让受到洪水影响的灾区农民去那里生活。当时实施的效果还不错,小城镇建的很漂亮,灾民进去很高兴,灾区灾民问题得到了有效安置,回避了原来在农村由于土地占用造成的矛盾。“移民建镇”的提出,标志着决策层首次在小城镇问题上有所松动。1998年党的十五届三中全会公报上第一次提出了“小城镇大战略”,把我们这些年关于小城镇的研究成果写入了党中央全会公报上,直接影响到了未来全国城镇化进程,城镇化改革从“小城镇,大战略”中开始逐步突破。

1998年国家体改委也由于机构改革发生了变化。国家体改委与国务院特区办合并成立国务院体改办,原来的16个司、局变成6个司、局,农村司被撤销了,成立了小城镇改革发展中心。我从主持农村司工作的副司长转成了小城镇改革发展中心主任,组建了一个团队,专门从事小城镇、农村政策和城镇化政策研究,并继续推动小城镇综合改革试点工作。

1998年党的十五届三中全会提出小城镇大战略之后,按照中央领导要求,当时国务院副秘书长马凯和中财办副主任段应碧把起草《中共中央国务院关于促进小城镇健康发展的若干意见》(以下简称《意见》)的任务交给了国务院体改办。当时在国务院体改办副主任邵秉仁的牵头协调下,包括中财办陈锡文同志在内的很多领导同志都参与了这个文件的讨论和起草。国务院体改办则由我们小城镇改革发展中心和产业司来负责具体协调和文件的起草工作。经过一年的充分酝酿和讨论以及起草工作,《意见》最后以中共中央国务院2000年11号文件的名义颁发了。从1995年,我们在马凯同志领导下,顶着压力协调出台的国务院11个部委的文件,到2000年中共中央国务院的文件颁布,这其中最重要的意义就是马凯同志所说的,改革的事情认准了就要干,就要坚持。

《意见》里提出的很多改革措施,虽然在当时的认识上还有较大的分歧,还要与相关部门协调之后有妥协。但是对后来的涉及城镇化改革政策的制定都产生了积极的影响并有着明显的效果。比如《意见》里明确提出县级市以下进行户籍管理制度改革,放开农民进城的户口管理制度限制。公安部根据《意见》,在2001年制定了《公安部户籍管理制度改革的试点指导意见》。一年多的时间里,大概有一千多万农民由农村户口转成了城镇户口。

此外,《意见》中还提出了投资体制改革,允许民资、外资参与城镇基础设施建设,这在之前也是严格禁止的。所以这个文件发了以后,经贸委、商务部之前的一些政策就相应取消了。所以说《意见》影响是很大的,可以说是中国城镇化历史上最重要的一个文件。

在关于小城镇的文件颁发之后,我们同时起草了另一个重要的研究报告,“小城镇发展与城镇化进程”。这是由国务院体改办向中央政治局常委直接就城镇化问题提出第一个重要报告。当时由中财办委托国务院体改办起草的。国务院体改办又把起草这个报告的任务交给了小城镇改革发展中心和产业司。报告起草之后,由原国务院体改办副主任邵秉仁向中央政治局常委进行了汇报。由于在中央领导层面对城镇化问题认识上取得了共识,党的十六大第一次把城镇化问题写进了报告中,那一段的标题是繁荣农村经济,加快城镇化进程。把城镇化问题和农村经济繁荣、发展和农村改革连在一起。

随着时间的演变,我们的认识也在逐渐深化。当我们合并到国家发改委之后,我们感觉到,从农村的角度去谈小城镇,实际上对政策作用的影响有限。因为从中国城镇的管理体制上看,小城镇是最低一级政府,农村、农业以及农民的这三农问题虽然一直得到重视,但在地方政府的层面上,特别是中国行政管理体制的特点,上级城市管理下级城镇,城市管理农村。只有从城市发展的角度去谈城镇化问题,谈农民进城给城市带来的活力问题,从城市的公共服务和市场化服务问题出发,才有可能得到城市政府的支持。从这个角度出发,考虑到我们的决策系统更多地偏重于城市,忽略了下级城镇和农村。所以我们后来也在逐步调整关于城镇化政策的研究角度,深入到城市的视角看待城镇化问题,看待农民进城问题。

我们直接参与甚至是牵头起草的另一个文件是关于农民工的。这个文件也是在2002年初按照时任国务院总理温家宝同志的指示精神,马凯同志和段应碧同志把任务交给了国务院体改办。,当时的国务院体改办主任王岐山和副主任邵秉仁直接把这个文件的起草工作交办给小城镇改革发展中心,经过一年的时间,最终形成2003年国务院办公厅1号文件——《国务院办公厅关于做好农民进城务工就业管理和服务工作的通知》。这个文件对中国整个城镇化的进程来说,又是一个里程碑式的文件。这个文件里面明确提出了农民工在城市中应该享受和城里人同等的公共服务待遇,而且很多历史遗留的关于对农民工包括所有外来人口受歧视的问题在这个文件里基本都得到解决:

第一,采取一系列措施,确保农民工的工资不被拖欠。

第二,取消各种收费。当时收费问题很突出,农民工进城打工要交很多费,办暂住证要交费,办劳务证要交费,上学要收费,计划生育要交费等等,我们在起草文件的时候,把所有有关的收费项目全部取消了。

第三,彻底取消对外来人口的强制遣返。从1949年以后强制遣返盲流的政策一直执行到2003年,成了一个顽政。这次我们不仅仅取消了强制遣返,而且把所有的遣返站,全部转变为农民工的服务救助站。这项政策对于进城务工就业的农民来说十分重要,在城市打工就业,再也不用担心随时被抓随时被遣返了。

第四,打工子女免费享受义务教育。

第五,完善社保缴费,农村户口享受和城市户口同等的待遇。那时候农民工的社保缴纳率不到10%,文件颁发之后,社保缴纳率有了提高。到2013年,农民工的社保缴纳率平均达到了20%。

此外,这个文件还提出了对农民工进行各类培训,提高农民工素质。

我们起草的这个文件在城镇化历史上,应该说具有划时代意义,为农民工在城市的就业和服务以及发展奠定了非常重要的基础。很多社会舆论认为,这个文件的出台是因为广州大学生孙志刚被联防队员打死,几个博士生上书才导致国务院政策的改变。其实我们准备这个文件的时候,是在这个事件发生的一年前。文件出台与这个事件时间吻合,其实就是巧合。一年的时间所有的相关政策要跟有关部门反复协调。例如取消收费问题,就涉及到很多部门,并涉及到部门利益。最后还要经过国务院常务会讨论,并经过中央政治局通过才能下发。而且当时关于农民工进城务工就业等问题,在高层还是有些意见分歧。最初准备的是按照中央国务院文件的形式颁发。到后来之所以变成国务院办公厅文件,是担心正面临换届,希望及早颁发文件,使完善农民工服务和管理的政策得到及早落实。

推动新型城镇化

2003年以后,国务院机构改革之后,国务院体改办被撤销并入国家发改委。在进入国家发改委初始的这5年时间,我们做的最重要的两项工作就是:一是继续坚持推进小城镇综合改革试点工作;二是按照时任国家发改委主任马凯同志的要求推进了城镇国有建设用地和农村集体建设用地增减挂钩政策的实施。

城镇化真正进入中央政策的主渠道是在2012年,当年中央提出“通过新型城镇化拉动内需”。我们全程参与了推动新型城镇化发展的过程,例如城镇化规划的起草和编制,改革思路的提出以及后来的试点指导和相关的国际合作。我们在时任国家发改委副主任徐宪平的领导下配合国家发改委规划司全程参与新型城镇化政策的制定过程。相对于过去几十年的进展,户籍管理制度改革已经在中西部地区和三四线城市取得了较大的进展。我们在中部地区省份调查的时候,当地政府介绍,现在不是让不让农民进城的问题,而是农民想不想进城落户的问题。当然,在人口流入地区和超大城市对户籍的管理反而更加严格了。所以,全面放开户籍管理已经涉及到更深层次的利益结构调整。土地管理制度改革的进展还是比较缓慢,目前已有的政策是“增减挂钩”的政策继续延伸,在个别试点或者城市也进行了集体建设用地入市的探索,目前还是停留在试验阶段。从2012年开始推进的新型城镇化政策通过规划的形式颁布,虽然涉及到的政策内容很多,但是贯彻落实还是存在着较大的问题。

纵观改革开放四十年,中国的城镇有了明显的变化。比如北京从1000多万人口到2000多万人口,城镇化率从17%到现在的58.53%,城镇人口净增加了3亿多。城市也发生了巨大的变化,千万人口以上的城市超过6个,设市城市658个,城区人口5万以上的各类较大规模的城镇1500多个。这就是城镇化实质性的进展。但是按照理想化的要求,户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率还有16个百分点的差距,城乡要素流通的市场还没有完全被打开,土地管理制度改革和城镇行政管理体制改革进展举步维艰,城市自身发展过度依赖土地财政和房地产,还没有实现真正的实体经济转型。在人口流入地区的各级城镇距离真正解决农民长期居住和公共服务的均等化问题,达到拉动内需、促进公平、提高资源配置效率这三个总的目标,还有比较大的差距。

透过今天城镇化的进程,可以看到我们当年在其中的心血和付出。曾经国家体改委主要的改革内容是:国企改革、城市综合改革、金融、社保、财政体制改革等等。在很多方面都取得了较大的进展。可是涉及城镇化的改革,涉及到城乡要素流通的改革,涉及到一些农村领域的改革,也是发端于国家体改委,最终也成为中央的重要战略决策。

未来中国涉及全体国民福祉的改革战略之一应该是城镇化,城镇化可以激活农村的改革,彻底地通过减少农民富裕农民而使三农问题从根本上得到解决。城镇化可以拉动内需,促进宏观经济增长,改善人民生活水平。城镇化在当前信息产业、互联网、人工智能的技术变革影响下,又增加了创新和智慧的内容。而基于科技发生的变革和共享模式的创新,也在另一个层面上自动地推进了社会的变革。我们生活在城市中,作为一个城市居民关注着城市的发展。作为一个曾经致力于推动城镇化进程的政府官员,尽自己所能在一些方面取得了进展。作为长期从事改革,从中央农村政策研究室和国务院农村发展研究中心以及短暂的国务院发展中心农村部,后来在国家体改委工作期间,在领导的支持下,从农村改革的各方面研究开始,逐渐开辟了从小城镇到城镇化的研究方向。现在作为一个学者,还在继续着与城镇化有关的各方面的研究。

现在在中美贸易关系影响下,我们的经济发展又面临着严峻的挑战。寻找新的方法,如何深化改革,还有很多问题需要解决。城镇化的道路依然漫长,并非短时间难以实现。所以我们的工作仍任重而道远。

[1] 户籍制度改革

[2] 土地制度改革

[3] 中共中央国务院2000年1号文件《中共中央国务院关于促进小城镇健康发展的若干意见》、国务院办公厅2003年1号文件《国务院办公厅关于做好农民进城务工就业管理和服务工作的通知》

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