沈迟：中国小城镇的发展之路

　    国家发展和改革委员会城市和小城镇改革发展中心副主任沈迟在“2018明德经济论坛”上，从五个方面深入探讨了中国小城镇的发展之路。一是小城镇发展历程，从小城镇发展历程来看一些规律性的东西。二是回顾了近一两年来，特色小镇在全国掀起的热潮。三是总结特色小镇发展过程中存在的问题。四是特色小镇发展要有正确的认识。五是特色小镇未来发展的路径。　

　　1月13日至5日，“2018中国特色小镇博览会暨特色小镇和小城镇发展高层论坛”在长沙举行。在此期间，国家发改委城市和小城镇改革发展中心副主任沈迟就特色小镇发展所遇瓶颈、2018年重点任务及下一步打算等问题接受了记者的采访。

　　1．小城镇建设历程

　　特色小镇不是具体的建制镇，但也离不开小城镇。小城镇的发展离不开中国特别改革开放以后城镇化的发展的历程。在改革开放以前，我们的城镇化受制约很多，其中最大一个问题是不让农民进城。直到1985年中央一号文件提出，农民可以自带口粮进小城镇务工营商，一开始是小城镇，后来也不限小城镇了。这个时候农民进城才算正当的活动，乡镇企业也开始发力。当时，城市建设的总方针叫做控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城市。1995年，提出了确定了52个国家新型小城镇进行综合改革试点。1998年中共中央关于农业和农村工作若干重大问题决定首次提出小城镇大战略问题，与农业农村发展相关联，小城镇的发展是一个重大的战略问题，这是解决小城镇在我国城镇化过程中的重大作用。到2000年，国家出台了关于促进小城镇健康发展若干意见。此后，发展有些分化。不再是过去单一强调大城市发展，要求逐步提高城镇化水平，坚持大中小城市和小城镇协调发展。

　　2005、2008和2010年国家发改委分三批公布改革试点小城镇，到2011年住房和城市建设部也公布了关于绿色重点小城镇示范实施意见和绿色低碳重点小城镇建设评价指标。2014年中央出台新型城镇化规划，对城镇化发展到新阶段以后，总体布局、发展规划有了一个比较明晰的思路。

　　2．小镇建设热潮

　　随着经济发展，小城镇建设也出现了一些新的发展。浙江省总结了在比较小的地方上城镇发展情况，并出台了关于加快特色小镇规划建设的指导意见。中管办去浙江省调研，肯定了当地做法。2016年7月，三部委联合下发关于开展特色小镇培育工作的通知。此后，中央层面提出要促进特色小镇的培育。特色小镇的开发建设开始热起来了。

　　2016年10月份，住房和城乡建设部公布第一批中国特色小镇名单，2017年8月份住房城乡建设部和财政步联合公布第二批全国特色小镇名单。这时候，特色小镇建设已经非常火热。

　　改革开放以后的不同时期，小镇的政策在不同时期有不同的城镇化的方针。“六五”时期，22个字方针，到了“七五”期间，坚决防止大城市过渡膨胀，重点发展中小城市和城镇，“八五”期间仍然是严格控制大城市规模，合理发展中等城市和小城镇。在此期间，尤其是到90年代后期，是小城市发展比较快的阶段。 “十五”期间，以及2000年以后，城镇化方针提出实施城镇化战略，走符合我国国情、大中小城市发展的多样化城镇化道路，逐步形成合理体系。“十一五”期间城镇化又做了调整，坚持大中小城市和小城镇协调发展，把城市群作为推进城镇化的主体形态。“十二五”期间，以大城市为依托，中小城市为重点。“十三五”期间，提出新型城镇化规划，优化城镇规划结构，增强中心城市辐射带动功能，加快发展中小城市，重点发展小城镇，核心是大中小城市和小城镇协调发展。

　　上述从政策层面对于小城镇的各种表述，可以看到每个阶段，都很重视小城镇的发展。这一点和我们的实际感觉不一样的。

　　由于在相当长一段时间内，我国经济发展主要是集中在大中城市群。虽然也有小城镇发展的方针，但各地资源配置的重点是放在大中城市，小城镇被压制了很长时间。2016年，出台关于加快培育小城镇和特色小镇通知，舆情非常关注，统计数字表明关于特色小镇的舆情指数非常高。每一个阶段都有特色小镇怎么建设的关注，甚至有些房地产企业用特色小镇的狂欢来形容这种热情。而且，很多资金对特色小镇的投资也很明显。根据国内已经形成的小镇样本统计，要建设一千个特色小镇，将会有三到五万亿的投资。特色小镇的投资额非常高，多的居然有五百多亿投资额。这种热度出乎当初政策导向的预料。

　　为什么会这样？可能和前一段政策的调整有关系。因为过去大家关注的热点比较多，大城市、新城新区。去年10月1日以后，雄安新区公布以后，到现在没有新的增加过。在那之前已经批了18个特色小镇，现在没有新增。因为其他地方，国家不会给予特别政策，所以大家全都往特色小镇来。12月5日关于规范特色小镇建设指导意见中提出，特色小镇不是一个框，不能把什么都往里面装。

　　特色小镇建设的基数很大，房地产开发商热情很高。有的甚至提出农业小镇，农业就是农业，和小镇是两回事。有的提出科技小镇，这个能打造好吗？各个地方、部门系统，例如体育总局、林业局也要建特色小镇。所以说，特色小镇建设的热潮非常大。著名的乒乓球总教练，居然也开始投资搞特色小镇。到了风口，风太大了猪都会飞上天。我们不是没有过著名的乒乓球冠军跑到别的行业，不是谁都能做的了的。这种热潮确实是要有所冷静，有所反思。

　　各个部委对特色小镇也出台了一系列的意见。有部委的，也有体育总局、林业局、农业部、中医药局等。各个地方也在明确以特色小镇为依托，带动地方经济产业基建文化发展的指导思想，制定了未来特色小镇发展目标等。目标都很高大上，也明确了专项资金，补助资金，财政返还等一系列支持政策进入特色小镇。很多省里面至少要提出一千亿去打造特色小镇，每个小镇给出多少支持。这样一来，就要出问题了。一给钱，肯定穷孩子要了。穷地方因为穷，所以多要，应该多给。特色小镇不是扶贫，特色小镇是创新创业，是要发展新产业。

　　各地方也不限制建镇，创建主体要更加灵活，扶持政策要更加多元，考核机制要更加动态，指导细则要更加明确。各个地方因地制宜，制定政策来实施。

　　在特色小镇热潮中，确实不乏一些头脑发热的情况，偏离了国家政策指导方向。我们参加过中改办关于各地审批的特色小镇的调查，发现问题确实比较多。

　　房地产企业参与特色小镇投融资的风险挺明显，有的根本不符合条件。四部意见明确，首先，要准确把握特色小镇的内涵。中央文件讲要鼓励特色小镇发展，不是指建制镇。比如，在浙江特色小镇是三平方公里面积，一平方公里建设用地，在其他地方可以有一点变动，不可能差太大；第二，特色小镇一定要遵循城镇化本身的规律，不要去拔苗助长；第三，特色小镇要有县域特色，“三生融合”是普遍要求；另外，特色小镇建设本身要厘清政府和市场边界。

　　特色小镇试点的做法不一定再搞了。特色小镇过去试点叫审批制，现在是达标制。小镇先培育，培育好了就是特色小镇。不是说没有条件，把规划做好了给戴个帽子，就是特色小镇。有关小镇建设提出了四个严，严防政府债务风险，不要搞特色小镇，又搞融资平台借债，这不行。另外是严控房地产化倾向，现在这方面问题比较严重。孩要节约用地，保护生态环境，这是一般要求。

　　3．特色小镇发展存在的问题

　　特色小镇目前存在问题比较多。

　　第一是推进特色小镇方面，政策用力过度。规划做的规格很高，开发成本算的过多，主动动员房地产商去开发，房地产开发最擅长就是做房地产，房地产一做城镇就上来了，产业难以扶持。每一个省都要多少数量的小镇。特色小镇不是硬性要求，可以没有。

　　第二是融资风险大。财政部专门出了两个文件，现在管的比较严了。特色不鲜明。说是特色小镇，要不产业没特色，要不风貌没特色。产业定位没有做到特而强，功能叠加没有做到有机的结合，建设形态没有做到小规模，还是按照大城市规模做的，还有体制机制没有做到新。特色小镇建设很重要是体制机制改革，之所以不在行政区这样一个平台上做，就是要体制机制因素突破，还有就是文旅小镇占了半壁江山，到处都有文旅。

　　第三是没有产业没有市场支撑。三生，生产、生活、生态没有很好结合起来。成本没有很好的控制。举个例子，一个全国最著名的房地产企业，提出要在东莞建十个科技创新智慧生态小镇，不低于新加坡城市建设标准，打造森林环保、鲜花盛开的工业环境居住区，还拿了美国一个山景小镇做例子。美国微软、谷歌也只能到一个镇去做，不可能跑到十个镇都做总部，这家房地产企业在贵州拿了80平方公里的土地，说把华为、微软请来了。但据微软同行信息反馈，被请确有其事，但是因为微软的产品，并不是要微软在当地设总部或者设分部，他什么都说是他的，其实并没有那么多分部。但是他又搞房地产，而且特色小镇要保证新加坡森林城市那样的标准，就不是我们特色小镇，特色小镇有一个很重要特点就是低成本创业。

　　第四是有没有人口支撑。从量上来讲，特色小镇可以有人口就业。如果小镇的基础设施和公共服务做的不好，企业和就业人群就不来这里。如果就业没有基础的话，企业和就业人群也不到这来，就没有相应支撑。

　　第五是没有资金支持。如果资金实力不足，难以支撑特色小镇的发展。房地产开发商挣钱向快钱走，而特色小镇一定是慢钱，不是快钱，没有资金的持续的支持很难成功。

　　4．特色小镇的正确认识

　　结合一些经验，特色小镇建设应有一些正确认识。首先特色小镇要理清楚四个关系。

　　一是特色小镇跟经济发展之间关系。这个关系是城镇化和经济发展的关系。有什么样的经济发展技术，什么样经济比较有特色，就会有什么样城镇化特色。在不同阶段，城镇化的特征决定小城镇或者特色小镇在城镇化这个大的格局中间能起什么样作用。80年代，小城镇非常红火，曾经占了半壁江山。那时候，刚刚开始恢复工业化，我们起步很低，乡镇企业可以起来。当时政策是农村包围城市，改革从农村开始。所以当时小城镇非常红火。90年代以后，就不是这样。90年代是对外开放更加步子大，孔雀东南飞，都往沿海去了。2000年以后，经济上的特色进入了重工时代，进入房地产时代，是大城市主导。现在经济逐步转型，小城镇也找到新的定位，找到发展机会，相关政策顺应经济发展要求，才有现在的个阶段。

　　二是要理清特色小镇或者小城镇和大城市群的关系。大城市群还是经济发展主力军，特色小镇是生力军，这点要很明确。不要一说特色小镇好，好像大城市错了。大城市发展没有错。

　　 三是要理清楚特色小镇和小城镇和广大农村之间的关系。特色小镇也好，小城镇也好，是村头村尾，是大中城市和广大农村地区联系桥梁，也是广大农村地区的公共服务中心。特色小镇是嵌入在小城镇或者园区中间的一部分。

　　四是要理清特色小镇和一般镇之间的关系。特色小镇应该是说最具活力，最有发展前景的才是特色小镇。所以要有政策更多的支持以及资源配置的优先。

　　其次，做好特色小镇，最重要一条是要做好顶层设计。

　　一是选择区位。特色小镇选址，除非是有非常特别的基础和资源禀赋，能够发展好的特色小镇，否则基本上都是在大都市周边，在城市群里面。

　　二是选择产业。选择产业非常重要。特色小镇一定要有产业基础。产业定位要有市场空间，产业要有市场。比如产业链，要在市场上竞争空间有相应地位。

　　三要有市场容量。产业规模太小，不足以支撑特色产业，产业不足以支撑一个小镇也不行。

　    四要符合国家产业导向。特色小镇的产业是新兴产业而不是夕阳产业。

　　五是要重视人才。很重要一条，不要忽略人的因素。以往较多地注意自然资源、历史文化资源等，关联产业资源，别忘了人脉的资源更重要。

　　六是要选择好盈利模式。特色小镇基本上要建设四大板块：产业投资、建设运营、基础设施建设、公共服务配套和商务配套。每个板块如何盈利？入产出怎么样？收支是否平衡？不要盲目去做，钱从哪来，需要多少钱怎么还？盈利模式一定选择好，把账算好。

　　七是要选择好管理团队。就像开餐馆，同样一个餐馆，同样一个菜，不同人来经营可能就是不同结果。要专业的人做专业的事。

　　八是要做好整体的谋划，谋定后动。传统规划设计是物质空间做完就行，但是特色小镇和传统规划不一样，要在项目初期有充分考虑好的产业定位，空间规划，资源数据，财务测算各方面有好的科学规划。前期规划好了，后期才能够项目分拆，分期推进。政府企业金融机构各方面诉求达到一致，才能够高效快速推进特色小镇。

　  九要做好有效的分拆。投资运营、建设等板块，要进行有效的分拆。各个参与方明确自己的项目边界、投资周期。还有退出机制，干不好要退出，规避因为整个项目的周期长所带来的风险。 考虑分期实施，每一个阶段财务怎么平衡，产业发展持续的情形，形象塑造应该怎么做，资金如何流转起来。

　　十是项目要精益管理。天下武功唯快不破，提高效率，保证项目同时尽可能缩短建设周期。时间就是金钱，效率就是生命。

　　有的时候选择比努力更重要，区位比现有产业重要。区位好什么产业都有可能来，这一点大家要重视。

　　5．特色小镇发展路径

　　关于特色小镇，国家层面还会出自上而下规范性指导文件。此前已经有两批特色小镇，它们建的怎么样，有什么经验和教训。对于不符合规范的，该摘帽子还得摘帽子，这些下一步要继续研究总结。

　　我在前年年底提出来，对特色镇要打造，更要营造。有的特色镇是凭空建的，确实选择非常好的产业，非常好的区位，有非常好的团队建，这是打造特色镇，不反对，不一概否认。但更多是引导，在既有基础上逐渐培育起来的。特色镇不光是产业，还要注重人居环境建设。

　　特色小镇发展需要注意以下几点。

　　一是对特色小镇建设实施保障，国家各方面有各种专项建设基金。要申请争取人才的支持、用地的保障等，没有土地指标肯定建不了特色镇。土地指标怎么做，这个都有相应的政策，同时要避免一些误区。

　　第一是要发展目标不是越高越好。提的非常高大上目标，实际上达不到。

　　第二是特色小镇不是越大越好，不是规模越大越好。

　　第三是风貌建设也不是越新越好。

　　第四是学习外国不是特色小镇。很多地方学习外国特色镇怎么建，外国没有专门建特色镇，他们就是一个板块经济逐步形成。不像我们现在刻意建特色小镇。所以不是把外国的照搬过来就行。

　   第五投资也不是越多越好，要顾及自己实力，同时要谋划好周期。

　　二是特色小镇要增长，更要成长。前一阶段是数量的高速增长，现在到质量高速提升阶段。特色小镇也是一样，更注重质量，而不是数量。要处理好政府和市场的关系，推进各种改革。政府要处理好六个关系：

　　 一是要考虑好供给和需求关系。小镇是其中之一。浙江省推行小镇搞的是小镇服务公司，做平台为社会服务，市场需求是什么，小镇能够提供什么。

　　二是平台和服务。产业要素集聚应该是小镇生存的生命力所在。要用特色小镇这样的平台去加大要集聚的力量。

　　第三要处理好生产生活关系。特色小镇不是一个产业园区，不是一个产业区。小镇内部要有生活环境，生活环境做的好，是特色小镇持久可持续发展基础。产业园区里这个企业不行，可以引进别的企业。生活环境，金融环境做好了，总是有企业过来。

　    第四是要处理好技术投入和产出预期。

　　第五是处理好试点跟示范关系。很多事情是渐进式投入，不能把远景蓝图当成一次性目标去实现，不要以简单大规模开发为主。

　   第六是特色小镇要有多方参与。企业是特色小镇建设的主角，政府是引导，以市场为主导去做，因地制宜，区域位置、产业，以及产业规模是支撑特色小镇的关键。特色小镇要以创建制为主，培育它成长。特色小镇本身要加强评估考核，总结经验教训，这是接下来要做的工作。

　　三是特色小镇建设要坚持四条底线：防控金融风险、严守生态底线、警惕房地产化、集约利用土地。

　　四是一个成功的特色小镇内生动力比外在规划引导更加重要，选择可能比努力更重要。