城市化信息与研究动态第8期——开展跨境劳务合作，保障经济稳定增长

开展跨境劳务合作，保障经济稳定增长

中国城市和小城镇改革发展中心课题组    执笔：范毅  王笳旭 

　　劳动力是影响经济增长的重要生产要素，充足的劳动力供应是推动经济增长的基本保障，当前我国正面临着劳动力成本快速上涨和劳动力供给紧张的基本态势，一些劳动密集型产业出现向劳动力成本更低的国家和地区转移的现象。我国作为一个大国，需要保持适量的制造业，保障充足劳动力供给、降低劳动成本仍是保持我国产业国际竞争优势的关键。因此通过跨境劳务合作，引入一定外籍劳工可有效保障我国经济稳定增长有着重要意义。

　　一、跨境劳务合作的国际经验

　　为了保障国内劳动力供给，欧美和东亚等发达国家和地区都曾积极引入外籍劳工，通过跨国劳务合作来保障国内劳动力供给、增强产业竞争力。

　　美国是传统的移民大国，依靠全球人口的涌入保持了相对稳定的劳动力供给。2014年，美国外籍劳工人数超过2500万人，约占美国劳动力总量的16.5%。由于地理位置接近、移民历史悠久、经济生活条件优越等，美国外籍劳工中来自墨西哥和中美洲的比重最高（约38.2%）。有关研究结果显示，生活在美国的墨西哥人（合法的和非法的）超过2300万 。大量的墨西哥移民和劳工集中在美国西部和南部的加利福尼亚州、德克萨斯州、亚利桑那州和科罗拉多州等地，而墨西哥移民的工资水平仅为美国工人平均工资的83%，为制造业和商业活动提供了大量廉价劳动力，促进了美国西南部经济的发展。

　　日本在对待国外移民上是一个相对保守的国家，但是随着日本人口老龄化的不断加重，雇佣外籍劳工已经成为其应对劳动供给不足的重要途径。日本厚生劳动省数据显示，2012—2017年日本外籍劳工数从68.2万人快速上涨到127.9万人，外籍劳工人数近乎翻番，占日本劳动力比重近2%。其中，从事制造业的外籍劳工人数从26.1万人上升到38.6万人，占日本制造业从业人口比重从3.04%上升到5.11%，但外籍劳工在制造业就业占比从38.2%下降到30.2%，外籍劳工在服务业中就业的占比在上升。据报道，2018年6月日本又提出将着力扩大外籍劳工人数 。

　　而从韩国、新加坡和中国台湾等国家和地区的发展中也可以发现外籍劳工的重要作用。2017年韩国雇佣了83.4万外国人，其中45.9%的外国雇佣人口从事矿业和制造业；新加坡外籍劳工有136.8万人，占其国内总劳动力数量的37.4%；中国台湾地区的制造业工厂中外籍劳工约占到工人总数的25%；欧洲部分国家近年来也试图通过以接收难民的方式来缓解国内劳动力价格昂贵、供给不足的问题。

　　可以说，低成本的外籍劳工对这些国家和地区的劳动力起到了很好的补充作用，为推动流入地国家经济发展做出了较大的贡献。

　　二、跨境劳务合作对中国发展的意义

　　劳动力供给紧张已是当前我国发展中面临的重大难题，借鉴国际社会经验，通过引入一定量外籍劳工补充国内劳动力供给的不足，可具有以下五点重要意义：

　　1、缓解劳动力供给不足，降低劳动力成本。2012—2017年中国劳动年龄人口累计减少2500万人，随着劳动力缺口增大，中国劳动力工资上涨将是长期趋势。近十年，制造业城镇单位就业人员平均工资年均上涨12.2%，外出农民工平均工资年均增长约13%，工资增速超过GDP增速。而在工资大幅上涨、“机器换人”步伐加快的同时，企业招工难问题依然没有得到有效解决。与中国相比，周边的东南亚和南亚等国家经济发展水平不高，还处于人口红利期，劳动力供给充足，工资水平低。从国际上来看，外籍劳工的工资水平一般要显著低于当地居民的平均工资水平，中国可以利用外籍劳工来补充国内劳动力总量，缓解劳动力供给不足的问题，有效降低劳动力成本。

　　2、适应消费结构升级，推动产业结构调整。随着消费结构升级未来对服务业的需求更大，今后服务业增速会快于制造业，服务业需要的劳动力不像制造业，有些可以被机器人替代，城市服务业发展今后会需要更多劳动力，国内劳动力从制造业转向服务业已是大势所趋。外籍劳工引入一方面可以替代制造业转出劳动力，保持制造业发展优势；另一方面外籍劳工也可以进入城市服务业，补足城市服务业劳动力供给不足，丰富城市服务业供给体系，提升服务业发展品质，比如菲佣在一些国家和城市已成为高端家政服务的品牌形象。

　　3、保障制造业发展优势，巩固世界工厂地位。中国制造业能够保持较高国际竞争力的关键在于成本优势，但是随着劳动力供给不足和工资成本上涨，成本优势将会逐渐消失，直接影响到中国生产产品的国际竞争力，通过引入一定量外籍劳工能够为制造业发展保持成本优势。对企业来讲，对外投资需要适应投资国的制度和文化，而劳务引进则是外籍劳工融入中国制度和文化，减少了对外投资的“水土不服”，将中国的制度、文化、技术工人等优势与周边国家低成本劳动力有机融合在一起，增强了竞争力。通过劳务引进可以使中国在产业转型升级的同时保持产业层次的多样性，这对巩固中国世界工厂地位具有重要作用。

　　4、推动产业布局优化，促进区域经济协调发展。当前发展中的不平衡业体现在区域间的不平衡，东部沿海地区在改革开放后率先发展，而中西部地区与东部发展还存在一定的差距。原本希望通过产业转移带动中西部发展，但是随着劳动力市场一体化程度的提高，中西部地区并未呈现出明显的劳动力成本优势，同样面临着劳动力短缺问题，在承接东部产业转移时还面临着周边国家的竞争。边疆地区因远离经济中心，处于发展边缘地位，但如果边疆地区利用地理位置接近、民族交流频繁等先天便利条件，主动引进外籍劳工，则可以为产业发展提供充足廉价劳动力，为承接东部地区产业转移创造最有利的条件，改变经济边缘地位，推动产业布局在区域间的重新调整。

　　5、提升中国对外开放水平，推进国际合作向纵深发展。出于保护本国就业的需要，中国政府发放的合法工作签证有限。根据中国人力资源和社会保障部数据，截至2016年末持外国人就业证在中国工作的外国人只有23.5万人，比2012年还减少了1万多人。在中国劳动缺口逐渐增大的情况下，严格限制工作签证的结果可能会导致非法入境劳工规模的膨胀，近年来广东、福建、江苏等用工大省频现非法外籍劳工被逮捕、遣返等案件反映了这一严峻形势。当前一些用工大省和产业对外籍劳工具有较大需求，而且周边一些国家和地区也提出了劳务输出的诉求，因此，中国政府可以在“一带一路”倡议下展开与东南亚、南亚，甚至非洲等国家的劳务合作，扩大对外开放水平，推进“一带一路”国家国际经济合作向纵深化发展。

　　综上所述，引入外籍劳工不仅有助于解决国内劳动供给不足、产业发展劳动成本过高等问题，而且可以帮助合作国家解决劳动力过多而就业不足的问题。外籍劳工来中国务工既能提高家庭收入，又能积累工作经验，可以为这些合作国家的工业化积累必要的人力资本条件。引入外籍劳工将在优化和平衡中国区域产业布局的同时，密切中国与东南亚、南亚等国际社会的联系，促进中国经济发展与“一带一路”国家的人口、经济共命运、同呼吸，推进人类命运共同体的构建。

　　三、外籍劳工引入的可行性

　　外籍劳工的引进势必会给人口管理带来一些冲击，对于这个问题大可不必过分担心，从户籍制度到暂住证，再到现在的居住证管理制度，我们既有成熟的人口管理体制，也有丰富的人口管理经验，只要适时、适量允许引进外籍劳工，一定可以有效管好。

　　毕竟我国还没有大规模引进外籍劳工的先例，引进外籍劳工可以先选择部分地区作为试点来积累经验、逐步推进。例如，试点可以先从条件比较便利的广西、云南等边疆边境地区开始，建立跨境劳务合作示范园区。一方面，这些地区具有较长的边民交流历史，而且外籍劳工在这些地区务工也逐渐形成了一定规模，一定程度上积累了引入和管理外籍劳工的经验；另一方面，将跨境劳务合作试点选择这些地区也有助于吸引东部沿海地区的产业转移，促进边疆边境地区的发展，推动区域协调发展。

　　在选定试点地区加快搭建跨境劳务合作平台，为境外劳动力进入中国就业提供合法、便捷的渠道。通过劳务合作平台将中国部分地区和产业的劳务需求与国外廉价劳动力的供给相对接，例如可以选择搭建政府跨境劳务信息公开系统及时发布试点区域内企业的用工需求。同时要坚决打击和取缔非法劳务公司，切实保障跨境劳务人员与用工企业的合法权益

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