河南省永城市突破体制分割 开展多规协调的实践探索

背景

永城市位于河南省最东部，处于豫、鲁、苏、皖四省的交界地带， 总面积1994平方公里，现有人口约140万人。1995年永城老县城因永夏煤田开发需要实行动迁，在老城东北5公里处建设新城；1996年11月经国务院批准撤县设市（县级市），由商丘市代管；2004年国家“促进中部崛起”战略提出。行政区划调整和国家发展新战略为永城城市发展带来巨大机遇，促进了永城城市经济、社会快速发展。永城为全国六大无烟煤基地之一，是煤炭产业“十一五”规划确定的全国13个大型煤炭基地之一。如何在科学发展观的指导下，正确认识和把握这些发展机遇， 探索符合永城快速发展煤炭资源，又保护生态环境，使经济与社会协调发展，实现城乡统筹、合理布局、节约土地的发展模式，是永城发展面临的重要课题。永城市拥有丰富的煤炭资源，但也面临着城市转型、经济社会协调发展和生态环境可持续发展等多方面压力。永城在中部地区乃至全国的100多个工矿业城镇中具有一定的代表性，是一个在很多方面非常值得研究的案例。在永城市政府的大力支持下，中国对外建设总公司城市规划设计院牵头先后承担了“永城市城市总体发展战略研究” 和“永城市城市总体规划”等任务，中国对外建设总公司城市规划设计院与在经济社会发展规划、土地利用规划和生态环境保护规划方面有研究专长并有实践经验的相关单位联手、协同工作。经过一年多的探索实践，最终提出了永城市城乡一体的城镇体系和城市空间结构，综合产业布局、土地利用和环境保护方略。其成果得到了从北京到河南相关专业的专家组的肯定，也获得永城市委市政府的认可。永城规划探索的特点是既要突破“大企业、小政府”的体制分割，又要寻求“多规”协调的途径。尽管成果是初步的，在有效控制和引导永城市特别是重点发展地区的开发建设方面，在规划实施方面仍会遇到一些新问题。但作为一个发展迅速的资源型城市，永城市的规划实践探索为规划界提供了一个新案例，值得分析和借鉴。

规划编制实施过程中若干体制难题

（1）“矿城分离”导致城市规划编制实施过程中的难题

永城出现的“矿城分离”现象是我国城市管理体制“条块分割”造成的，这种现象给永城市城市规划、城市管理带来诸多问题。

永城目前有两个大型煤炭企业集团，分属于省属、地市属行业主管部门，由这些行业主管部门直接管理，永城市政府没有管理的权限。两大企业由于煤炭开采、生产需要以及职工生活需要，在永城市域和城区范围内占据了大面积的建设用地，这些建设用地上的生产建设全部由企业自主进行，其中有一些与永城城市规划、城市发展不相协调，永城市政府因为管理权限的问题无法参与管理，一定程度上造成了城区空间功能混乱的局面。在城市规划制定过程中，企业也经常以企业商业机密为由，不愿意提供相关地质资源基础资料。

由于永城市政府难于直接参与产业的资源配置过程，企业自身经济发展与地方政府合作不积极，对当地的就业吸纳也比较少；对于采煤造成的大面积采空塌陷区，由于企业和政府缺乏充分协调，难以及时治理塌陷土地、解决搬迁损毁房屋与基础设施等问题。这些问题直接对城市安全与可持续发展造成巨大影响。

（2）不同部门分头重复规划造成的难题

从永城现有规划体制来看，存在多个相对独立的专业规划系统。其中有永城发展和改革部门组织编制的《永城十一五社会经济发展规划》，永城国土部门组织编制的《永城市土地利用总体规划》，永城环境部门组织编制的《永城市生态市规划》以及建设部门组织编制的《永城市城市总体规划》等多种规划。这些规划虽然针对同一空间地域，但因为组织编制部门职责不同，有着不同的规划思路和着重点。国民经济和社会发展规划重点放在发展的方略和全局部署上，对生产布局和居民生活的安排做出轮廓性考虑；土地利用总体规划，以保护土地资源（特别是耕地）为主要目标编制城乡土地利用规划；环境规划以环境保护和资源利用为主要目标编制控制性规划；城市总体规划，主要侧重对城镇的发展规模、职能分工、发展方向和建设用地布局等进行规划。由于这些规划编制的主管部门之间缺乏足够的协调，不同的出发点和侧重点导致了各项规划在同一个问题上常出现不同的规划策略，造成各部门规划之间的多种矛盾。

最主要的矛盾之一是规划主管隶属关系不同，法规协调不明晰。发改部门的经济社会发展规划、土地部门的土地利用总体规划、环境部门的环境保护规划、建设部门的城市总体规划，各行政主管部门缺乏沟通， 在法律上没有明确的协调定位，导致规划混乱。虽然《城乡规划法》指出编制城市总体规划要以经济社会发展规划为指导，与土地利用总体规划相协调，可是对于如何指导、具体怎样协调并没有明确的实施办法，多头单项规划常造成空间上难以协调统一，为规划实施设置了障碍。

其次是各规划起始年限不一致，空间布局不统一等技术问题上的矛盾。发改部门的经济社会发展规划为五年、土地部门的土地利用总体规划为二十年、环境部门的环境保护规划多为十年、建设部门的城市总体规划为二十年。经济社会发展规划是国家、地方发展的总体指导规划， 根据城乡规划法的要求指导城市总体规划编制，可是该规划期限只有五年，要指导规划期限为二十年的城市总体规划，实在有许多难以预测和把握的问题。

永城规划破解体制难题的实践探索

（1）以塌陷区治理为楔入点，探索破解“矿城分离”的难题

根据专业的研究和测算，永城规划井田开采完毕，预计形成500多平方公里的塌陷区，将极大地改变永城现在的地貌特征和城乡结构，因此应该把塌陷区治理作为探索解决“矿城分离、城乡协调”的契入点。在永城市政府的支持下，本次编制永城规划从总体发展战略入手，以塌陷区治理作为未来城市经济社会发展和用地调整、环境治理、城市布局的关键策略点，寻找矿企与地方政府合作的可操作性机制；在永城市城市总体规划中将各方面的发展诉求策略落实到具体空间上，把战略策略变成矿企与政府合作的可操作性工作。

① 城市总体规划落实治理空间，增强治理可操作性。总体规划结合永城煤炭赋存区分布、不同塌陷区的治理模式及涉及乡镇发展情况的城乡发展空间调整，并形成了塌陷治理、城乡统筹、化害为利、改善环境、土地有效利用、城镇化健康发展的总蓝图。

规划期内重点加快规划区内塌陷区治理。规划区是永城城市发展的重点地区，由于煤炭赋存较大，因此结合不同地带发展现状，形成不同的塌陷治理模式，进行了因势利导、化害为利的生态修复再造。实行宜耕则耕、宜林则林、宜渔则渔，在宜进行城镇建设的地带，以市场为导向，重点发展技术含量较高、水资源消耗较低的现代工商业，同时相应发展种植业、水产养殖业、林果种植业、观光农业等。利用老城与新城之间目前已经出现大面积的塌陷，结合开采周期、塌陷区形成和治理的规律，构筑以约16平方公里的湖面、湿地、林带为主体的生态核心区（图1）。

图1 永城中心城区远景规划图

② 依据总体战略规划，提出创新塌陷区复垦体制。煤矿塌陷区的治理是一项复杂的系统工程，在实施中涉及方方面面、条条块块的协调。综合性强，政策性强，需要有一个综合性的权威机构统筹，改变目前以煤矿企业为主的单一治理体制。战略规划建议市政府主持成立一个采煤塌陷区综合治理机构，同时设立公益性的经济法人实体，全权负责采煤塌陷区治理工作。综合协调机构应由煤矿企业、政府相关各部门及塌陷区乡镇代表组成，市长兼任第一负责人。该机构负责编制采煤塌陷区治理规划方案；安排治理项目；统筹使用治理资金；解决治理工作中的复垦、搬迁、居民点重组、生态环境再造等问题，形成“塌陷—规划—资金—治理”一条龙的管理体制。

根据《中华人民共和国土地管理法》和《土地复垦规定》中的规定，明确负责采煤塌陷地治理的主体是各级人民政府，按照“谁破坏， 谁复垦”的原则，采煤塌陷地治理的义务和责任是采矿企业；经综合治理、改善环境形成的土地增值，要按比例回馈和补偿治理资金。各级土地管理部门负责本行政区域采煤塌陷地治理的管理、检查、验收，监督采煤塌陷地恢复到可利用状态。土地复垦要与村庄搬迁、新农村建设、小城镇建设结合起来，尽量节约建设用地。对占用农民的土地补偿资金要做到公开、透明、提前、民主。进一步明晰矿业用地、农用地、复垦后土地（水域）产权，放活使用权，使煤矿企业与农民双方由补偿消费型矛盾转变为开发增效型的经济利益共同体，形成政府、企业、农民合作共赢的协调机制。

（2）推进多规合一，探索破解“政出多门”的规划途径

多部门合作是推进多规合一，解决“政出多门”矛盾的主要途径。为推动多规合一，在永城市城市总体战略和城市总体规划编制期间，在市政府的强有力支持下，永城市所有职能部门聚集到一起，共同讨论永城的发展，各个部门密切合作，为推动永城多规合一奠定基础。

①《永城市总体发展战略》中多规合一实践历程。2008年5月，中国对外建设总公司城市规划设计院受永城市政府委托，承担永城市城市总体发展战略规划工作。该院放开思路，同时邀请国家发展和改革委员会小城镇改革发展中心和北京师范大学地理与遥感科学学院共同组成“永城市城市总体发展战略规划组”，请国家发展和改革委员会小城镇改革发展中心侧重战略研究中的社会经济发展和土地利用问题，北京师范大学地理与遥感科学学院侧重环境保护方面的研究，中国对外建设总公司城市规划设计院则侧重空间的整合与综合协调。统一的规划组制定统一的规划工作计划，实施统一的调查，听取各部门的意见，掌握全市的基本情况和重要的基础数据。项目组以统一的数据为基础，分别进行永城社会经济、生态环境和空间发展研究，以多规协调为目标，召开多次讨论会，就各自形成的初步方案进行讨论和协调。各单位同时调查，同在一张图上作业，根据每次的讨论，进一步研究和完善各自成果，最终形成融产业、城建、交通、生态环境于一体的成果框架。

该框架将永城市的工业按不同性质和基础条件，分三块相对集中布局在城市以东和沱河以南；将中心城市布局在沱河之北（河之阳）；在城市两侧根据采煤塌陷区的分布，布置两条纵向宽大生态走廊；在生态走廊外围是大片的农业种植业地带（图2）。全市借助北部连霍交通走廊和南部的永（城）—亳（州）—淮（北）高速公路实现与外部的联系。

图3.2 永城市域发展战略图

该战略规划经北京与河南省联合专家组评议，认为将社会经济发展、城市总体布局、土地利用目标和生态环境保护四位一体、同步研究、综合布局，成果科学合理，是规划体制上的一次成功创新探索。

②《永城市城市总体规划》多规合一的实践。在战略规划的指导下，编制城乡统筹的城市总体规划。规划组以统一的数据为基础，分别进行永城社会经济、生态环境和人口规模、用地规模研究。多次与永城市土地部门、环保部门、发改委等部门就规划专题和规划方案进行交流，对相关控制指标进行沟通协调。根据每次讨论进一步研究和完善成果，最终形成包括经济、社会、环境、空间于一体的规划成果。

表1 永城市发展目标表

续表

 多规合一探索体会

（1）多部门合作是多规合一的前提条件

永城市总体战略规划取得一定成功，首先须有地方政府的明确支持协助；其次要建立各具优势的统一的规划团队，有统一的工作计划和科学协调的程序。规划组共同听取城市主要部门的意见、发展思路。在有了初步研究成果后，再向永城市所有职能部门汇报，大家聚集到一起， 共同讨论永城的发展。在具体编研期间，各个编研单位密切合作，方能在确定永城的发展方向上集思广益、取得实效。

（2）建立统一的基础数据库是多规合一的基础

在本次发展战略规划初期，对收集的资料和基础数据进行了统一的整理，保障各课题组使用的数据是一致的。这样做，一方面减少了数据收集、整理、录入的工作量；另一方面保证了数据的准确性和一致性。

（3）统一预测方法——解决各规划预测结果大相径庭的问题

在永城发展战略研究中，社会经济、生态、空间三部分在进行预测时都采用多种预测方法，并在最后成果中进行综合比较选择，经过多次协调使用较一致的预测结果。

      （4）协调解决规划思路不同的矛盾，是多规合一成功的灵魂

为达到多规合一的目标，我们梳理了各类规划的关系，最终确定了以经济社会发展规划为基础，以空间规划为主体，以土地利用、生态等专项规划为支撑的理念。经济社会发展预测是城市发展的根本，其他规划都应以经济社会发展预测为基础进行。空间规划是整个城市经济社会发展的载体，为各类规划提供可供实施的空间环境。土地利用、生态等专项规划则是城市发展的能力来源。不同规划之间反复协调，实现共识。有了矛盾均按上述原则协调。最终形成统一的规划成果。这是实现多规合一的灵魂。

（5）地方政府需要远见卓识

由于现行的规划协调性差，规划实施的难度很大。为解决这样的问题，多规合是一其根本的解决方法。在当前的情况下，这需要地方政府具有长远的战略眼光和大刀阔斧的改革气概，以坚定的态度组织编制多规合一的规划，从而解决规划实施的问题。

（6）公众参与为多规合一提供不同的视角

在永城总体发展战略和城市总体规划编制调研期间，我们与永城各职能部门进行很多次交流、协调、沟通，也对永城的普通市民进行了随访。在这个过程中，很多职能部门的代表在阐述完各部门的观点和要求后，都会以普通市民的身份给规划提一些意见；我们随访的市民也对规划有自己的建议和想法。这些意见确实提供了让规划人员重新审视规划角度、规划深度和规划可操作性的独特视角。因此，我们认为在探索多规合一的道路时，要多征询职能部门、各种行业协会、各种社会团体和普通市民的意见，从不同的编制视角在法律法规的框架下审视多规合一的方式、方法，促进规划的不断完善。

（7）多规合一的具体形式，有待进一步探索完善

在永城总体发展战略编制中，我们推动的多规合一是把土地、社会经济、环境、空间等各个部门的规划合成一个综合性的规划。这样做的优点是有利于综合，但是难点是针对各个方面的发展要求不同，协调难度大、费时、操作性不够强。

多规合一的规划形式，也可以在社会经济发展规划、土地利用总体规划、城市总体规划、环境保护规划等方面进行探索，但必须以统一规划目标、统一空间管制、统一空间数据、统一空间布局为最终规划成果，减少各类规划之间的协调时间，实现各类规划在内容上的实质性统一，优化城乡空间布局，走集约创新的新型城镇化道路。