邱爱军、白玮、关婧：未雨绸缪 创新应急减灾措施

编者按：城市让生活更美好，但同时城市也不断在经受灾难与挑战的考验，城市不仅要应对传染病、地震、暴雨、火灾等突发性灾难，还要应对环境污染、交通拥堵、基础设施不足等种种压力与挑战。越来越多的人们认识到通过建设“韧性城市”来系统化解风险、抵御灾害、应对挑战的重要性。作为新型城镇化高端智库，中国城市和小城镇改革发展中心近年来一直保持着对“韧性城市”持续深入的观察、研究，于此背景下，我们特推出“韧性城市专题”，对相关问题进行探讨并与读者分享。

本文来源：《中国改革报》2018年8月22日 

原标题：未雨绸缪 创新应急减灾措施——国际城市防御地震破坏应急减灾管理经验借鉴

作者：邱爱军（国家发展改革委城市和小城镇改革发展中心副主任、研究员），白玮（国家发展改革委城市和小城镇改革发展中心副研究员），关婧（国家发展改革委城市和小城镇改革发展中心助理研究员）

图片来自新华网

2018年是“5·12”汶川大地震10周年，作为一个地震高发国家，减少地震损失，增强城市应对地震破坏以及迅速恢复和重建能力,是我国城市管理者和居民的重要使命。

地震预测是世界公认的科学难题，因此，国际上地震频发或遭受过地震重创的城市均十分重视地震应急减灾管理，本文搜集整理了部分国际城市应对地震风险的案例，为国内城市防灾减灾提供借鉴。

美国旧金山：以综合创新方式应对地震风险

旧金山是美国加利福尼亚州太平洋沿岸的港口城市，2014年7月，旧金山总人口约85万人，是世界著名旅游胜地。旧金山临近世界著名高新技术产业区硅谷，是世界最重要的高新技术研发基地和美国西部最重要的金融中心。

1989年10月17日，美国旧金山发生大地震，震级达里氏6.9级，死亡逾270人。这是20世纪美国大陆经历的第二次最大地震。美国地质调查局（USGS）估计，未来29年旧金山有72％的可能性发生6.7级或更高地震。

为了应对长期大规模灾难的威胁，旧金山制定了综合性、创新性的应急减灾措施，包括制定长期的地震灾难恢复治理计划，完善对住房、城市形态、基础设施和交通管理，力争增强旧金山防御地震的韧性，将旧金山建设成为一个更加灵活，更加充满活力的城市。

利用互联网提供及时全面的应急方案和信息。旧金山紧急事务管理部（DEM）开发推出了一款最新的社交网络，名为“旧金山72小时（SF72）”，这家网站主要用于帮助市民应对各种大型急性冲击，在城市专业救援到达前的72小时内通过该网站进行社区内互救互助。“SF72”从许多大型社交网络吸收用户，用户可以选择更新其状态，主要功能，一是向用户发布紧急情况的警报，包括地震、海啸等灾害的实时信息；二是帮助用户做好应急准备工作，根据用户提供的信息，制定应急方案，置办日常用品储备；三是地震发生时提供及时更新的疏散路线等。“SF72”平台中的“紧急模式”会为用户提供实时疏散路线和最近庇护所的谷歌地图。

制定长期恢复治理计划。2018年，旧金山制定一项长期计划，该计划列出了旨在实现有效和包容性治理、成本回收、战略合作伙伴关系、数据收集和城市总体规划的愿景和目标。其中治理和成本回收战略计划将评估旧金山当前实施的政策、程序、权限和工具，确定目前政策有效性，明确缺失条款和需要修改的内容，旨在确保社会团体在恢复重建时获得所需的服务。

提高健康设施和服务保障能力。旧金山将投资3.5亿美元，扩建旧金山精神服务机构和无家可归者收容所，升级和加强公共卫生保健设施和紧急医疗应急基础设施，消防和救护设施等。在灾害发生后为公众提供健康、心理辅导、为无家可归者提供住所、改善社区安全等服务。

优化建筑物检测流程，提高震后建筑入住保障能力。旧金山建筑检查部（DBI）、公共工程（PW）和应急管理部门与城市居民合作，开发建立了一个震后建筑检查工具ATC-20。这种方法改善了以往对建筑物进行震后安全性问题的评估，允许工程师在震前评估，并将震后建筑结构预期性能的入住率，标记为“黄色标签”“绿色标签”和“红色标签”。其中，“红色标签”表示建筑不能入住；“绿色标签”表示建筑抵抗地震的能力没有明显受损；“黄色标签”则意味着需要对建筑进行进一步的调查。该工具能够在发生地震后立即发布报告，为受灾和救灾人员提供可靠信息，同时为震后建筑维修更新提供依据。

新西兰基督城：建立社区信任，帮助社区恢复

基督城位于新西兰南岛东岸，又名“花园之城”，是新西兰仅次于奥克兰和惠灵顿的第三大城市。由于新西兰位于太平洋地震带上的太平洋板块与澳大利亚板块交界处，东面受到太平洋板块向西的强烈俯冲，地震活跃。2010年9月～2011年12月，基督城连续遭受4次6级以上强烈地震和数千次余震，基督城东部地区受灾极其严重。地震不仅造成了人员伤亡，同时造成8000多户家庭因土地受损而永久性地流离失所，90％的住宅物业遭到破坏。公共服务也出现了大范围故障，包括天然气和自来水泄漏、电力供应中断等。

持续不断的地震对基督城造成最严重的影响就是城市居民的信心。频繁地震造成保险费用和重建成本居高不下，加上对生命财产的担忧，基督城有10%的居民表示将离开基督城。

基督城政府认为，增进社区联系、社区互助和重建是城市快速恢复的关键。基督城积极动员社区力量，搭建政府和公众沟通桥梁，创新沟通方式，以增进公众与政府之间的沟通和信任。

利用智慧智能管理手段，增进社区居民和政府的联系。基督城开发了名为Snap Send Solve的智能手机应用程序，目的是帮助市民将发现的城市问题快速方便地向政府报告。如果居民在这个城市某个地区发现了隐患，比如，坑洞、破坏、乱扔垃圾或被损坏的人行道，就可以立即在手机上报告。

发挥社区组织和公众参与灾后重建的积极性。为了重建基督城东部地区，社区精英们牵头成立了“东区愿景”社区组织，该组织建立了一个网站，为公众参与重建提供了一站式平台。网站整合公众对东区重建的意见，基于科学的技术信息和综合规划方法，整理和绘制东部地区的重建提案，并生成一份分析报告和社区愿景地图。网站还会及时发布政府重建信息，让公众更好地理解基督城东部郊区重建的想法。

提高社区组织领导能力。基督城得到新西兰红十字会、社会发展部、基金会、市区两级议会、大学等机构的资金和技术支持，为各类社区负责人提供社区组织、提高公众参与效率等方面的培训，增进能力建设。同时，促进社区组织间的沟通联系，加强社区层面的合作。如在2015年年初，基督城就为来自不同社区的45位负责人进行了为期10个月的培训。同年12月，又对45名负责人开展了第二阶段培训。

墨西哥城：改善基础设施保障能力

墨西哥城是墨西哥的首都，位于墨西哥中南部高原的山谷中，海拔2240米，与周围的卫星城市被独立划分为一个联邦行政区，称为墨西哥联邦区。墨西哥城面积1500平方公里，人口达2100多万（2015年），是美洲人口最多的都市区。墨西哥城集中了全国约1/2的工业、商业、服务业和银行金融机构，是全国的政治、经济、文化和交通中心。墨西哥城是由湖泊沉积而成的封闭式盆地，南北两边是火山岩，地质条件和地下水过度开采是造成墨西哥城地震频发和灾后损失惨重的主要原因。

1985年9月19日，墨西哥西南岸外太平洋底发生8.1级强震，震波约2分钟到达墨西哥城。地震发生90秒钟的时间内毁掉了市中心30%的建筑物。此次地震为墨西哥历史上震级最强、损失最为严重的地震，受灾面积32平方公里，8000幢建筑物受到不同程度的破坏，7000多人死亡，1.1万人受伤，30多万人无家可归，经济损失达11亿美元。

建立饮用水基础设施地震风险评估监测保障体系。地震对水利基础设施造成严重影响，为了防止大地震对水利设施的损害，墨西哥国家水资源委员会和墨西哥水技术研究所对饮用水基础设施的地震风险进行全面评估。评估思路是首先确定水利基础设施脆弱地区和发生大规模地震时水基础设施的脆弱性。由于可能发生的损害程度未知，墨西哥城持续监测和维护饮用水设施情况，并且提供在发生地震时能够满足需求的备用设施和资源。

制定应急交通综合响应机制。虽然每种不同的运输系统都有应对地震和其他潜在灾害的措施和响应协议。但为了给震后救援救灾提供畅通的道路交通，墨西哥城制定了一项综合战略，以确保城市交通在紧急情况下顺利运行，并改善与安全区和紧急救援人员的沟通和联系。主要方式是评估地震对交通运输系统的影响，并为公共交通创建一系列调整措施。确定主要通道和动脉上的移动走廊作为紧急使用的替代方案，为支持和应急车辆的进入和疏散路线制定标识和通信信息，为可能影响通行效率的破坏性事件提出缓解措施和响应对策，并将这些措施和协议整合到不同运输系统的计划中。