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邱爱军、白玮、关婧:城市基础设施更新的国际经验借鉴

来源:《中国改革报》 发布时间:2020-05-06 点击次数:1074

编者按:城市让生活更美好,但同时城市也不断在经受灾难与挑战的考验,城市不仅要应对传染病、地震、暴雨、火灾等突发性灾难,还要应对环境污染、交通拥堵、基础设施不足等种种压力与挑战。越来越多的人们认识到通过建设“韧性城市”来系统化解风险、抵御灾害、应对挑战的重要性。作为新型城镇化高端智库,中国城市和小城镇改革发展中心近年来一直保持着对“韧性城市”持续深入的观察、研究,于此背景下,我们特推出“韧性城市专题”,对相关问题进行探讨并与读者分享。

本文来源:《中国改革报》2018年11月15日 

作者:邱爱军(国家发展改革委城市和小城镇改革发展中心副主任、研究员),白玮(国家发展改革委城市和小城镇改革发展中心副研究员),关婧(国家发展改革委城市和小城镇改革发展中心助理研究员)

图片来自常州作为工业明星城市,走在长江经济带高质量发展前列。图为航拍高新广场夜景。新华网发

基础设施是指为社会生产和居民生活提供公共服务的物质工程设施,包括交通、供水供电、环境保护、文化教育和卫生事业等市政公用工程设施和公共生活服务设施。基础设施作为连接居民、社区和企业并提供基本服务的关键性措施,是保证城市社会经济活动正常进行的基础。发达国家在经济高速增长期完善城市基础设施,但随着时间的推移,也率先面临城市基础设施老化等问题。

资金和规划是老化基础设施更新的核心要素,如何拓宽筹资、融资方式,科学合理确定基础设施更新计划,国外城市做了积极有益的探索。

亚特兰大:整体规划,科学制定基础设施更新计划

制定整体规划。亚特兰大鼓励公民参与城市基础设施更新,并通过民意调查来确定居民需求,确定基础设施更新的重点范围和任务。

城市基础设施更新涉及多部门工作,因此,亚特兰大市的城市和区域发展规划长期以来建立了各部门间长期及短期综合规划的协调机制。以下水道综合管道为例,综合下水道不仅涉及地下管网,对于交通和人行道同样有影响,因此在进行综合下水道更新时需要一并考虑。亚特兰大在基础设施更新项目采用制定整体规划的方式来统筹规划基础设施更新的优先序。

(二)统筹协调相关部门。制定韧性基础设施更新计划时,亚特兰大首先制定了2020城市韧性总体规划,确定了需要整合和扩展的城市系统。亚特兰大市政府下设20多个业务部门和17个行政部门,众多的城市项目规划往往要经过这些部门的审批。为了提高审批效率,亚特兰大采用了部门内部董事会及委员会协调工作机制,以此优化并拓展现有的部门间沟通流程,确保未来的规划和投资能够采取更加协调和有效的方法。

创新绿色基础设施投资机制。亚特兰大创新实施了污水处理及雨污跟踪响应项目。该项目为跨部门间协调共同支持的基础设施项目。通过跨部门综合规划的方式,对亚特兰大市污水处理系统进行升级更新,同时通过改造减少基础设施老化引起的雨水污染问题,建立相应的雨水污染监测系统。

根据此综合规划,亚特兰大市采用了两项创新机制。一是设立雨水公共事业资金,用以资助亚特兰大市的雨水管理计划。该计划通过解决基础设施老化问题,减少雨水带来的地表污染,从而改善河流水质。通过该笔公共事业资金,在解决基础设施问题的基础上,也用于资助城市流域改善计划中涉及水的绿色项目。二是通过绿色基础设施战略行动伙伴关系,鼓励亚特兰大市民在私有房产上安装绿色基础设施(雨水过滤装置),从而协助减少雨水流量污染。雨水管理计划由亚特兰大流域管理部门提出,同时得到亚特兰大可持续雨水公共事业费的资助,该费用通过计划性拨款制定相应补偿计划,根据业主收入水平及物业不透水面的数量计费为标准,以保证低收入居民不会受到加装绿色基础设施从而大幅度提升成本的不利影响。

洛杉矶:韧性筛查,确定基础设施投资优先序

洛杉矶人口众多,是全球最宜居的城市之一,同时也具有着庞大而复杂的基础设施系统,基础设施老化问题十分严峻。分析显示,自2010年~2014年洛杉矶地区共发生超过5200起漏水事件,问题水管大多是1950年以前安装,铸铁水管因生锈等问题变得脆弱不堪。关键性基础设施的及时维修和更换对于该城市尤为重要,一方面基础设施故障容易引发重大安全事故,另一方面也要维持基础设施的运行与良好的功能性,以满足其作为大型现代化都市的创新需求。科学确定基础设施的投资方案,有效开展城市现有老化基础设施更新是洛杉矶的首要任务。

洛杉矶基础设施老化问题导致的危险性事故频发,根据洛杉矶水电局估算,处置基础设施事故发生的成本可能比按计划进行基础设施更换和维修的费用高出三倍。洛杉矶市决定将老化基础设施的维护更新作为未来10年的重点项目,同时还确定了新的投资计划,并将可带来多重效益,最大限度提高城市韧性红利的基础设施项目作为投资目标。洛杉矶预计城市基础设施未来十年的投资将超过500亿美元。为此,洛杉矶政府采用韧性红利的筛查方法,通过合并调整跨部门目标,在项目投资推进时将能够应对多种灾害(包括气候和地震脆弱性)风险的基础设施项目作为优先项目。

纽约:动员企业力量,多渠道筹措更新资金

纽约市虽然是一个全球化城市,但其老化的基础设施已逐渐无法满足现代化、充满活力的城市需求。目前纽约市的公共投资难以满足其基础设施投资的需求,许多天然气管道、暖气管道、下水道和水管不仅老化,并且容易发生泄漏和破裂。由于大部分地下基础设施未做过现状筛查,政府难以精准识别问题从而进行有效的维修或改进。如果没有对基础设施更新进行投资来保持良好的状态,老化的基础设施将导致更高的成本,并危及城市的长期繁荣。因此,筹集足够的资金来维护和升级严重老化的基础设施是纽约面临的重大挑战之一。

该市采取的办法是增强城市基础设施资产的韧性,动员企业力量更新城市及区域的基础设施系统,以抵御气候变化的影响,确保紧急情况下关键服务的连续性,并从服务中断中更快地恢复。纽约市实施了基础设施恢复与防灾计划组合,该计划是气候防灾计划的一部分,气候防灾计划预计投资200亿美元,其中其他区域合作伙伴的支出将达到近300亿美元。纽约市还与该地区的能源、电信和运输部门的合作伙伴密切协调,通过科学促进其资产韧性。这些合作伙伴包括大都会运输管理局,纽约和新泽西州港务局、联合爱迪生电力公司、长岛电力局,国家电网、美国电话电报公司、时代华纳有线电视等。

匹兹堡:土地空间潜力挖掘,更新提供战略投资

匹兹堡的大部分基础设施,包括交通网络、供水和下水道管理系统以及存量住房,大多建造于人口繁荣的20世纪中期。在过去的几十年里,匹兹堡市基础设施系统老化,维护不善且处理能力和规模不足,严重影响了城市的宜居性和发展。例如,匹兹堡市阿勒格尼区的卫生下水道系统为该市和82个邻近社区提供服务,但是该基础设施系统老化,维护不善,无法在潮湿天气事件中截流和处理雨水。匹兹堡供水和供水管理局的饮用水系统能力不足,至少有1/4/的饮用水供水在单一处理厂处理,任何管道泄漏或爆裂都会带来大规模饮用安全问题。匹兹堡依赖大规模、互联的配电系统,经常突发临时性停电,在极端天气冲击情况下,此类能源网接通不畅的问题更为突出。老化的基础设施不仅会导致这些网络的恶化,还会使整个系统容易受到其他基础设施故障的影响。

而能源和通信系统的现代化是匹兹堡实现创新和可持续目标的基础。为此,匹兹堡市需要大量的资金投入进行基础设施更新,巨大的投资将给匹兹堡政府造成很大的财务负担。为此,匹兹堡决定通过开发城市土地空间为改善基础设施筹集资金。

相对于水电交通网络的薄弱,匹兹堡拥有足够的物质基础设施(道路、桥梁、水和废物管理系统等),以满足当前规模人口的需求。通过有效的战略协调和规划可以帮助将基础设施转变为资产。目前,城市的北部、西部和东部,还有一定数量的闲置土地没有得到有效开发利用。因此,匹茨堡政府实施了土地开发战略,形成了将城市设施置于最佳和最高土地利用效率的战略投资,从而拓展了融资渠道,有力支持了基础设施更新改造。另外,匹兹堡市还制定了开放空间计划,该计划为匹兹堡开放空间系统的所有权,将土地利用和基础设施的管理和维护等决策提供了明确的指引和指导。

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