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智慧城市大家谈 | 第十一期:城市治理篇:推进中国城市治理智慧化的政策思考

来源:SCDA智慧城市发展联盟 发布时间:2020-05-14 点击次数:1493

编者按

新中国成立 70 年来,我国城市面貌发生了翻天覆地的变化。随着经济社会的加速转型升级,坚持以创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念及以人为本的价值导向,大力提升城市治理能力成为核心任务,也是推进国家治理体系和治理能力现代化战略的重要组成部分。

加快建设新型智慧城市,全面提升城市治理能力与创新力是当今城市发展的主要趋势和特征之一,是推进城市组织架构优化和和城市信息化进程中的前沿理念和探索实践。充分利用信息技术优势,创新城市运行模式,提升城市治理智慧化水平,是新时代城市发展思路和管理理念转变的必然要求,也是事关民生改善的实事工程,更是抢抓新一轮城市发展机遇的一项重大战略部署。

访谈内容

欢迎来到本期智慧城市大家谈,本期访谈的主题是城市治理智慧化。本期我们有幸邀请到国家发展和改革委员会城市和小城镇改革发展中心智慧低碳发展部主任,副研究员郑明媚,郑处长将和我们分享她对于推进中国城市治理智慧化的政策思考。

我国城市治理智慧化的四大宏观要求

主持人:郑处长您好,我们知道城市治理智慧化已经成为我国城镇化快速推进过程中的一项创新性课题。作为城市治理方面的前沿学者,从宏观方面来看,您认为城市治理智慧化对我国提出了什么样的要求?

郑明媚:主持人你好,城市治理智慧化提出的宏观要求主要体现在四个方面。首先,城市治理要求我们把推进国家治理体系和治理能力现代化上升为我国重要发展战略。“十三五”以来,我国进入全面建成小康社会的决胜阶段,社会治理能力成为决定我国小康社会建设步伐的关键要素之一。通过构建完善的社会治理体系,将全面优化整个社会组织效率,提升社会资源利用价值,有利于解决社会公共管理水平低、民生服务不均等、环境资源压力大、城乡发展不均衡等问题,推动经济转型升级与社会文明程度的提高。近年来,国家陆续制定出台了一系列关于社会治理方面的政策文件,从信息技术应用、新型城镇化、城乡社区治理等不同层面提出了具体的实施方案,全面贯彻社会治理先进理念,支持体制机制创新,积极推进社会治理现代化建设。

其次,城市治理能力已成为信息时代衡量城市综合竞争力的重要体现。当今世界,以“互联网 + ”为核心的运行体系正在重构社会生产生活方式,不断打破物理世界在时间和空间上的限制,推动人类活动空间从物理世界快速向虚拟空间延伸。面对新兴技术带来的社会形态与生产生活方式的变革,加快构建城市治理新模式,其意义比以往任何时候都更为深远。积极推动互联网、云计算、大数据、人工智能等新一代信息技术与城市治理融合创新,将有利于抢抓数字红利,驱动城市系统的整体创新发展,推动城市管理与服务模式的快速迭代,打造宜居、宜商、宜业的发展环境,快速提升城市竞争实力 。

另外,加快提升城市治理智慧化水平已成为城市转型升级的核心任务。随着我国经济社会的快速发展及人们对现代教育、医疗、文化等优质公共服务需求的增强,促使大量农村人口不断向城镇转移,促使城镇规模迅速扩大。据统计,我国城镇化率已由 1978 年的 17.9% 提升到 2018 年的 59.58%。新型城镇化的快速推进使城市软硬件建设面临巨大压力,城市配套服务产品的数量与质量越来越不能满足现实需求,城市治理的整体难度也不断增大,大力推动城市治理模式升级已成为一项重要任务。

最后,新一代信息技术快速发展为推动城市治理智慧化提供了有力支撑。当前,新一代信息技术日新月异,为推动城市治理的创新发展提供了重要支撑,使实现城市治理的智慧化成为了可能。新一代信息技术颠覆式创新应用,不断打破在时间和空间上的限制,促进城市治理理念、治理内容、治理方式的变革。譬如,在城市治理模式层面,通过构建开放式的多主体参与平台,有利于形成政府和社会各界共同治理的局面,有效激发社会组织活力,发挥各个参与主体的作用;基于“互联网 + ”的创新实践,将构建 24 小时无间断线上服务,同时针对市民的个性化服务不断普及,使市民办事渠道更加多样、获取服务更加高效便捷;基于大数据的城市治理, 有利于解决信息不对称、响应不及时、决策不科学等问题,有效推动城市治理的精细化与智慧化。

我国城市治理智慧化水平还不太高,各地发展水平参差不齐

主持人:郑处长您从四个方面全面的总结了我国城市治理智慧化的宏观要求,其中也提到了一些我国城市治理的现状,您认为我国城市治理智慧化的总体情况如何?

郑明媚:是这样,我们为全面准确把握我国城市治理智慧化现实状况,根据城市治理智慧化内涵体系及发展规律理论,研究构建城市治理智慧化指标体系及评估模型,通过实证分析,对全国近 300 个地级及以上城市治理智慧化水平进行全面评估。

总体来看,我国城市治理智慧化水平还不太高,且各地发展水平参差不齐,仍处于治理智慧化体系构建发展阶段,按照我国城市治理智慧化体系构建阶段的等级划分,排在前三名的城市也还属于治理智慧化的推动者,这与当前城市治理智慧化理念宣传不够、“互联网 + 城市”推进速度缓慢、政策扶持力度不均等因素有关。

通过对华中、华北、华南、西北、东北、西南、华东七个区域城市治理智慧化得分情况的统计分析,总体是东部发达地区走在前列,中西部地区相对落后一些。华东地区城市得分率最高;华南、华中得分率次之,且均在平均水平以上;华北、西北、西南、东北四个地区平均得分率相比之下较为落后。(如图一)整体来看,区域间城市治理水平还存在一定差距,主要是由于各城市发展理念、经济水平、信息基础设施建设等参差不齐,导致各区域城市治理智慧化水平呈现高低不均状态。

图一:各区域城市治理智慧化水平得分对比情况

五项一级指标、十项二级指标构建城市治理智慧化评估模型

主持人:您谈到构建城市治理智慧化指标体系及评估模型,请问这项评估体系包含哪些指标?各指标的评估结论如何?

郑明媚:我们的城市治理智慧化指标体系及评估模型主要包含五项一级指标,分别是智能感知、智慧管理、惠民服务、网络空间、主体协同。

智能感知是城市治理智慧化的基础,该指标主要包括数据管理和支撑平台2个二级指标。通过对评估结果的对比分析,该项指标得分在地域上存在较大差距,其中华东地区分值最高,华中和西北地区处于第二阶段,华北和华南、西南地区处于三阶段,东北地区总分在 4 分以下,相对较低。整体来看,各区域总分最高值与最低值相差 1.7 分,相差不大,表明各区域在信息基础设施建设上都比较重视,奠定了一定的基础。(结果见表1)

智慧管理是中国城市治理智慧化的重要组成部分,是实现城市治理智慧化的关键。其中包括资源开放、综合管理、智能决策三项二级指标,具体包括政府数据开放、政务公开、城市协同管理、公共信用信息、大数据辅助决策等五个评估要点。通过针对五个评估要点的不同区域得分情况对比分析,各个区域得分存在明显差距,华东地区的建设水平领先于其它地区,其中“大数据辅助决策情况”与“城市协同管理平台情况”两项指标平均得分较高。华南地区得分情况次之,其“公共信用信息平台建设情况”这项指标的平均得分较好,高于其它地区。华中、西南、东北地区相差不大,华北与西北区域整体成绩相对较低,其中“公共信用信息平台建设情况”远低于其它地区 。(结果见表2)

惠民服务是城市治理智慧化中需要关注的重点领域,也是城市治理智慧化的核心目标,主要包含政务服务和城市公共服务两个二级指标,具体涵盖一站式办理情况、政务服务平台建设应用情况、网上公共服务开通情况和公共服务渠道整合情况等评估要点。在不同区域的对比分析中可以看出华东地区的建设水平高于其它地区,其中“网上公共服务开通情况”、“政务服务平台建设应用情况”两项指标平均得分高于其它地区,“公共服务渠道整合情况”与华南地区并列第一;华南地区“一站式办理情况”领先于其它地区;华北、西南、西北三个地区得分低于其它地区。整体来看,各区域惠民服务水平相对比较均衡,整体得分差距在 2 分左右。(结果见表3)

随着互联网应用水平的不断提升,网络空间治理已成为城市治理的重要内容。网络空间评估主要从舆情监测、网络市场监管、网络安全 3 个维度进行。通过对网络空间整体评估结果统计分析,不同区域网络空间指标得分均值存在一定差距,其中华北地区各项指标的总体得分最高,为 4.7 分。整体来看,各区域该项指标建设水平相对较低,需加大建设力度 。(结果见表4)

主体协同是通过社会参与、互动交流、市民体验等方式创新社会治理模式,让政府、企业、社会组织、公众、媒体发挥各自的优势与作用,积极参与到城市治理中。主体协同评估指标包括模式创新、参与主体、互动交流 3 个二级指标,主要从城市治理模式创新情况、万人社会组织数量、互动交流渠道建设情况、社会化媒体参与度 4 个维度进行评估。通过对主体协同评估结果统计分析,不同区域主体协同指标得分均值差距不是很大,其中华东、华南两个地区各项指标的总体得分较为突出,东北地区主体协同指标的得分均值最低,需进一步完善主体协同方面的建设。华北、华中、西北、西南地区该项指标的得分均值处于中间水平 。(结果见表5)

五条结论+五条政策建议

主持人:郑处长,通过您这么完整的评价与研究,您得到了什么样的结论?基于您的结论对我国的城市治理智慧化有哪些政策建议?

郑明媚:对于我国的城市治理智慧化,主要有五条结论和五条建议。

第一,现代城市治理理念逐步推广,需要继续加强制度设计与管理体制改革。当前,我国各省市现代城市治理理念正逐步推广,但具有城市综合管理职能的部门较多,职能交叉、资源分散、效率低下等成为常态化问题,已不适应信息社会快速发展下的城市治理需要。因此,需要积极落实推进国家治理体系和治理能力现代化战略,加强制度设计,加快城市管理体制改革,成立城市治理统一协调指挥与运营管理机构,明确各职能单位职责,形成一体化的城市治理网络与运行体系。需要加快完善相关规章制度,减少城市治理的制度沟通成本,确保城市治理过程中有法可依。另外,根据各个城市自身特点,推进城市管理模式创新,构建以重点管理领域为核心的一体化治理架构,逐步整合相关管理部门职能,加强试点示范与经验总结,最终形成符合城市实际需要的治理体系。

第二,城市治理智慧化体系建设整体上处于初步构建阶段,需要加大统筹布局与体系化推进力度。我国城市治理智慧化体系建设,整体上处于初步构建阶段,以新理念集中打造治理智慧化体系的城市还比较少,在政策文件、组织机构、规章制度、资源体系等方面只是进行了局部的创新实践。为了全面加快我国城市治理步伐,需要加大统筹布局与体系化推进力度。一是提升战略定位,加强统筹布局。二是明确实施路径,循序渐进推进。三是坚持多管齐下,体系化推进。

第三,城市公共服务成果初显,需要继续拓展“互联网 + 城市服务”体系。近几年,我国通过大力实施“互联网 + ”行动计划及信息惠民重点工程等,使城市公共服务水平得到了显著提升。为了进一步提升城市治理水平与公共服务质量,需要继续拓展“互联网 + 城市服务”体系。一是坚持以人为本的治理理念,创新以“互联网 + 服务”为核心的治理模式,同时充分利用互联网企业的创新优势与市场化运营策略,填补政府在城市治理方面的不足,实现城市治理的多元化与智慧化。二是全面落实“互联网 + 政务服务”政策,提升政务服务水平,建立线上线下一体化政务服务平台,实现“一号”、“一窗”式办理。三是充分拓展“互联网 + 城市服务”渠道,支持企业开发大数据在城市治理方面的应用,鼓励企业通过各种公共服务平台提供城市服务,进一步为市民衣食住行提供一站式服务,逐步实现城市治理服务化。

第四,虚拟空间管理支撑不强,需要加强信息资源开发利用水平。我国城市治理智慧化水平评估结果显示,智能感知和网络空间两项评估指标的平均得分率相对较低,虚拟空间管理支撑不强,为了有效发挥信息资源在城市治理中的价值,需要加强网络空间的规范化建设。一是按照国家《促进大数据发展行动纲要》及《政务信息资源共享管理暂行办法》等政策文件要求,加强城市数据管理的体制机制创新,成立城市数据统筹管理机构,明确城市数据资源的所有权、使用权、处置权等。二是加强政务信息资源梳理,务实推进数据的清洗比对,逐步实现城市数据的规范化、标准化,加强政务数据交换共享与对外开放,促进政务数据资源与社会数据资源的融合。三是加强虚拟空间管理,加快制定出台虚拟空间管理的相关法律法规,建立网络信用体系,规范网络信息、网上购物、网络广告等内容,适应城市治理模式的变化。四是完善信息安全相关法律法规,加强城市信息安全基础设施建设,加强个人信息安全管理,增强网络安全态势感知与预防能力。

最后,城市治理智慧化体系建设中社会力量参与治理不够,需要加快构建多中心公共治理格局。当前我国城市治理智慧化主体协同水平较低,社会力量参与治理不够,需要进一步提升城市治理的社会参与度,全面推进城市治理智慧化体系建设。一是创新城市治理体制机制,合理定位政府在城市治理中的职能,建立协同管理机制,不断优化多元主体参与城市治理环。二是发挥企业在城市治理中的技术、人才优势,加强城市治理领域的基础数据采集与资源挖掘,建立多主体治理模式。三是利用“互联网 + 民生服务”重点工程建设机遇,建立专家咨询和听取市民代表意见机制,推动城市治理由“动员型”参与转变为“自觉型”参与,继续完善城乡社区居民自治的组织架构,合理确定其管辖范围和规模,促进基层群众自治与网格化服务管理有效衔接。

主持人:郑处长最后的五条结论全面而精准的总结了我国的城市治理所面临的难题,五条政策建议则是一一对应的提出了解决策略。其实城市治理涵盖的内容非常复杂,城市治理智慧化既无现成方法经验可循,也无规范的评价标准。未来的城市治理之路需要像郑处长这样的学者、专家指引,也需要政府正确而有力的政策指导,更需要城市里的每个居民的一起努力,我相信我们的城市明天会更加美好,感谢郑处长的分享。

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