智慧城市大家谈 | 第十四期：疫情之下城市治理的洞察与思考

编者按

2020年初，新型冠状病毒肺炎疫情在新春之际，借春运之势迅速蔓延至全国各地。面对如此突如其来的疫情，从中央到地方、从政府到社区、从国家到个人，全国上上下下、方方面面都投入到应对和防控疫情中。中共中央政治局常务委员会2月3日召开会议，强调指出这次疫情是对我国治理体系和治理能力的一次大考。突发的疫情是对城市现代化治理体系和治理能力有效性的一次全方位的挑战和检验，考验着城市管理者的智慧与担当，更促使我们思考如何补短板、堵漏洞、强弱项，着眼长远积极应对城市治理出现的新挑战和新要求，着力提速城市治理能力建设。

访谈内容

欢迎大家来到本期的《智慧城市大家谈》。本期访谈我们邀请到了中国城市和小城镇改革发展中心首席经济学家李铁，李铁理事长将结合疫情的发展，分享他对城市治理的若干思考和感悟。

疫情造成的经济损失巨大

主持人：李铁理事长您好，新型冠状病毒引发的全国性防疫之战，面临的最大挑战就是传播性问题。面对疫情，全国上下总动员，防止疫情蔓延，请问这样的措施对于我国社会经济有何影响？

李铁：主持人你好，按照武汉市1月26日公布的数据，因为春节和疫情的影响，有500多万人离开武汉。这500万人当中，绝大部分属于春节返乡的人群。他们的家乡遍布全国各地，由此带来的社会恐慌心理也是全国性的。在这种形势下，采取全国总动员的方式，防止疫情蔓延，各种措施都有其合理之处。但是仍要看到，因为面临巨量人口流动的压力，也会因此而付出巨大的经济和社会成本。现在还无法计算此次疫情造成了多大的经济损失，有研究说可达数万亿之多。

当前面临更为严重的问题是，大量服务型中小企业遭遇严重危机。无论是城市服务业，还是刚刚处于上升期的旅游业，或者是所有的相关产业，都正经历着可能长达近1个月的关门期，相应的资金和成本的压力都是它们难以承受的。此外，各级政府为疫情防控付出的财政成本，包括人力、物资等各项资源的支出，也会是一个巨量数字。疫情的延长很可能会对国际经济交往和贸易产生影响。

虽然我们有能力动员国家力量，可以在尽可能短的时间内战胜这次疫情，但是将要面对的经济社会成本也是无法回避的。

城市落户政策值得反思

主持人：人口流动无疑加剧了疫情防控的难度，仅武汉一个城市就有500万的人口流动，全国范围内的人口流动数量更是惊人，对于城市治理而言，我们在控制人口流动方面的工作是否应该有所反思？

李铁：的确，我们要反思疫情在人口流动性最为广泛的传播过程中产生的负面压力，同时是否还要反思，近些年，在控制人口流动性压力过程中有什么样的体制壁垒尚未打破，以至于我们付出了如此巨大的经济社会成本。

是时候反思城市落户政策了。

长期以来，中国一直享受所谓的人口红利，就是利用外来人口就业的优势，同时限制或控制外来人口定居落户，减轻各个地方城市政府公共服务财政支出的压力。虽然近期中央采取了一系列的政策措施，希望更大规模人口的城市能放开或者放宽外来人口落户的限制。但是因为种种利益原因，在人口流入地区，不仅仅在大城市，即使在小城镇也难以落实。

对于人口流入地区，如果能把流动性就业的人口从农民工市民化和放宽放开落户限制的角度安置好，即便疫情已经发生，无疑也会从根本上降低由于人口大规模流动带来的社会风险。

需要看到，如果我们此时不去反思中央长期以来强调的各项户籍管理制度改革政策的落实，还是站在本地区利益角度进行各种消极抵制，那么与疫情类似的这种社会危机迟早还是会发生。而付出的经济成本和社会成本一定会超出我们及早落实户改和市民化政策所需要承担的成本。这不仅是一个城市和地区的问题，而且更是全国性的问题。

政府决策须考虑到当下的需要、未来的发展政策的有效性、以人为本

主持人：虽然防范新冠肺炎疫情已经取得了明显的效果，但是疫情防控工作仍然不能松懈，该如何科学的提高疫情防控效率，降低社会成本？

李铁：现阶段还处于防疫的关键时期，政府的决策不仅应该考虑到当下的需要，还要考虑到未来的发展，考虑到制定政策的有效性，也要考虑是否以人为本等。更重要的是如何理解科学地防控和治理，这对于正力图走向现代化的城市政府，这次疫情既是考验又是一次全面的检验。

科学防控和治理，重点是在于运用互联网和大数据系统，以互联网和手机信令作为有效的信息源对流动人员进行合理检测。

科学地防控和治理，还是要建立在如何提高效率上，而不是盲目动员。在当前的防疫措施中，我们已经进行了严格的信息管控。从社区到各个机构和单位，都对于在京人口进行了详尽的调查。随着人口返城规模大幅度增加，我们只是要掌握人口变动的数据即可。可以利用互联网办公系统，要求各单位、各个企业和社区，通过互联网的方式掌握人口流动的信息。重点是变动信息，而不是每天都要进行繁琐的登记。这样会大大减少社会的负担。

科学地防控治理，还要采取科学的医疗手段。例如对有条件的单位和机构，可以安装体温检测仪。对于社区和一些不具备条件的经营场所，可以实行人工体温检测，会节省大量时间，避免排队和等待时间过长的心里烦扰。

科学防控和治理，还是要以人民为中心，兼顾近期和长远。近期以严防为主，但是兼顾长远要方便人民群众的就业和生活。

疫情较轻的城市应及时复工复产

主持人:疫情至今已持续了近两个月，从疫情发展的数据上可以看出疫情得到了很好的控制，全国陆续开始复产复工，就目前状况而言，各城市该如何推进复产复工相关工作？

李铁：在抗击新冠肺炎疫情之战中，我们亟需党中央、国务院及有关部门提出指导全国抗击疫情的意见，要求各地区各城市根据本地实际情况因地制宜地提出自身的方案，采用更为科学、人文的方法来防控疫情，以期降低经济社会成本。例如要求疫情较轻的城市，及时复工、开业，并提供技术支持。

同时，建议各级政府的主官们要有敢于承担风险的意识，最大化的提高科学防控的方法和手段。只有干部的恐惧心理降低了，社会的过度恐慌才有可能被缓解。希望在疫情并不严重并已经达到了充分防控效果的城市，在提高防控能力和手段的同时，自主及时复工、开业，恢复正常经济和社会生活。

政府须防止疫情从一次公共健康危机转变为社会危机和经济危机

主持人：疫情的防控应针对当前风险和后续风险。当前风险是让疫情得到有效控制。后续风险为疫情防控中的不当措施而产生的经济风险、社会风险等。如何防止疫情从一次公共健康危机转变为潜在的社会危机和经济危机？

李铁：所谓的社会危机，就是要防止通过疫情放大社会恐慌心理，特别是由于基层政府和机构以及组织的一些不当措施，增加公众对政府的不信任感和非认同感。特别要注意，这些基层政府的不作为和过度作为的政策，也会使得长期以来对政府的信任感和认同感下降，造成一定的负面影响。

同时，也要考虑到疫情管控措施的力度加大，一定会对经济发展产生不利影响。如何既对疫情进行有效控制，同时把经济风险和社会风险降到最低，应该是各级政府在制定疫情防控政策要考虑的重点之一。如果不顾一切后果，忽视任何社会风险和经济风险，只是把目标对准短期的疫情，后续产生的风险和成本则还是需要全社会来买单。

在我看来，政府应该把更多的科学手段和方法，以及社会组织治理的经验，通过疫情的管控充分体现出来，提高政府运作的效率。而不是出现了问题就采取所谓的“一刀切”，甚至“一封了之”，“一关了之”。

更重要的是，要体现政府工作的细致性，而且要充分考虑到企业的需求和未来对经济复苏可能产生的影响，并增强社会的信心。

互联网和手机信令是更有效的信息源

主持人：在疫情防控期间，大数据为疫情的追踪、预测、判断、决策等方面均起到了重要的作用，对此您有何看法？

李铁：现在绝大部分城市都建立了数据中心和信息平台。但是，在我们看到的疫情防控案例中，这些平台在对疫情传播的监测和跟踪中到底发挥了多少作用，还有巨大的潜力需要挖掘。原因在于，当初投资建立的这些信息平台和数据中心，仍然利用的是传统数据源。

这次疫情迅速传播带来的压力已经提醒了我们，面对未来的城市社会治理和公共卫生安全等一系列问题，必须调整原有的思维模式，更多依赖于新技术和新信息源，才能最终达到服务于全社会以及所有城乡居民的效果。

什么是新的信息源和数据源？其实就是以互联网、移动数据以及手机信令的空间位置信息为基础，以所有个体用户为主体形成的信息源和数据源。

简单来说，每个成年人，包括部分少年儿童，都离不开手机和网络。手机的空间定位信息是自动生成的，而网络消费中的各种定位也是经过个人授权后被网络运营商所采用的。这些基于每个人的手机信令和网络数据的信息源，同时也就构成了所谓覆盖最广的数据源。所谓大数据，并不仅包含传统的上报信息，更多的是覆盖全社会的以互联网和手机信令为基础的数据源。这些数据源可以准确地跟踪一个人或者一个地区、城市的人口在半年内的流动状况。在面临着如此重大的防疫事件，有效利用大数据信息源而不是用层层上报等传统方式，可以减少大量的社会劳动，实现精准的对与疫情地区有关人员的追踪。

从生活实际中也可以看到，除了少儿之外，几乎所有成年人都离不开手机。因为手机信令可以做到空间和人口全覆盖，通过手机信令的大数据系统，对人口空间移动进行全方位追踪是可以实现的。只要把三大手机运营商的信令数据统筹使用，我们就可能完成真正基于大数据的城市治理。

智慧城市系统为何失灵？

主持人:就像您刚刚提到那样，大部分城市的数据中心和信息平台还有很多潜能有待挖掘，不难发现，许多智慧城市有关的设施，在如此重大的防疫战争中，都处于瘫痪状态。您认为智慧城市系统为何失灵？

李铁：不可否认，少数社区的网格化管理可能会起到一些作用，但是更多与智慧城市有关的设施，在如此重大的防疫战争中，却可能处于瘫痪状态。因为这些数据中心、云平台和网格化管理等智慧化管理设施，从设计到投入建设的那天开始，就已经注定了未来可能会丧失作用，原因在于以下几个方面。

一是封闭的数据系统已经不适应越来越开放的社会信息体系。政府部门内部上报数据的传统数据统计体系，已无法应对开放的社区或城市的人口变动状态。

二是数据规模不够导致应用的效果越来越差。一个封闭的城市和社区，可能会投资建设一个信息平台，但是没有规模数据支撑的后台管理和运行，一旦要面对一些突发性事件引发的巨大信息流量，显然就会捉襟见肘。

三是政府投入的资金很少考虑运营成本。一个城市要建设这些所谓智慧城市项目，一般都要投入几千万甚至数亿元。项目资金投进去了，项目也建成了，但往往只是局限于政府办公系统的服务，不可能有收益来源，必然会导致后期运营维护资金严重不足。

四是针对智慧城市和大数据中心的研发项目，如果在脱离了市场，根本没有足够的资金和人力投入来支撑。因为更为广泛的社会应用和需求包括激烈的市场竞争，会迫使企业不得不提高研发的投入，改进技术，提升竞争力，而沉淀在政府内部的平台和应用则无法做到一点。技术研发和更多投入，需要更大规模的用户和市场空间来支撑。但局限在政府部门和基层社区的智慧系统，由于应用的范围不大，利用效率低下，很难产生收益，也就难以维持日常的系统维护和运营，更不用说增加投入以满足更多需求了。因此在投入设建之后不久，就会变成落后的技术系统，这也是在现实中普遍存在的情况。

更重要的是，从基层政府的角度出发，并没有把为城市各类居民开展服务作为建立相关平台的基本宗旨。这些服务本来就不应该被垄断在政府办公系统的范围内，应该将与信息化有关的服务交还给市场。如此既可以节省大量政府公共资源，同时也可以通过市场来服务更广泛的人口。

城市治理智慧化的若干建议

主持人:疫情期间，众多智慧化手段应用于疫情防控中，信息化有关的各种智慧应用和数据服务方面，我们看到市场化平台发挥了很好地作用。您认为城市治理如何实现真正的智慧化？

李铁：未来城市治理的智慧化和数据化可能实现的转变应主要体现在以下几个方面。

一是更多地依赖于市场化的运营主体，依赖于更大规模的数据公司，而不是政府独自投入和小规模封闭运营的所谓智慧城市平台系统和大数据中心。

二是数据来源更多依赖手机信令和最大规模的互联网公司，而不是政府内部的上报数据信息。

三是政府在智慧城市和数据方面的投入将从自主投资转化为购买服务，根据市场规模和技术水平选择最好的、规模化的公司提供服务。

四是互联网公司也会通过这次疫情提供的机会，放大自己的市场服务空间，在传统业务模块中寻求更广泛的市场机会。

五是对过去各自为战的城市智慧平台和数据系统，下一步的发展是与互联网公司开展合作，共同投资开发新的公共服务和市场化服务系统。

六是疫情会加大数据和智慧服务的研发深度和广度，无论是公共卫生和疫情防控体系，还是在线教育和会议服务等方面，各种新的服务模式将会通过疫情引发的需求而产生。在这个基础上的城市智慧化，将会面临着更多的挑战和机遇。

七是通过疫情的数据应用，我们会开始重视互联网数据和手机信令数据以及未来可能产生的更大规模的数据。如何维护和保存这些数据作为未来信息社会时代的数据库和资料库，需要各级政府和企业提供更多投入来增加存储资源。

虽然疫情给人们带来巨大的痛苦和损失，但是对中国的互联网信息产业发展，对于城市治理的真正智慧化，对于社会治理中的大数据应用，都是一次重要的发展契机。

疫情之下，城市治理的反思

主持人:纵观整个疫情发展过程，就城市治理而言，对您有何启发？

李铁：反思这次疫情以极快的速度从一个城市扩散到全国，最重要的原因是人口大规模地流动，这其实已经超出了医学的范畴，但这只是城市问题的一个方面。疫情未来还可能影响到上亿人的就业问题，可能涉及到他们生活质量改善和提高的问题，涉及到千万个中小企业的生存问题，涉及到如何区分公共信息传播中的真实信息和谣言的问题等等。整体而言，疫情对我们脆弱的城市化进程是一次严峻考验。

城市治理不等于地方治理。我们长期以来看重的城市治理，偏重于作为国家治理体系中地方治理的一个重要组成部分，整体来看，城市治理体系是自上而下一贯到底的模式，大前提是服从于国家治理的需要。现实中，自上而下的指令虽然在一定程度上被市场所代替，但是在很多方面——无论是经济还是社会管理，传统计划经济管理方式仍在以不同的形式影响着国家治理体系，进而影响到城市政策的贯彻和落实。所以城市的管理者往往更看重的是上级政府的要求，而严重弱化了自身对经济社会发展问题的实际解决能力。

城市治理不只是城市建设。由于认知和研究的严重滞后，导致了一些城市管理者长期以来重视物质建设，而忽视了对软环境的塑造，使得公共服务资源严重缺失。恰恰在当今城市化高速发展的中国，与人口和城镇居民有关的各种直接需求，才是影响到经济社会发展出现各种问题的直接诱因。而这种小小的诱因，哪怕是一两个传染性疾病的扩散，就可以变成影响全国及世界的巨大社会危机。未来要提高城市治理水平，还是在于提升对“城市”及“人”的认知，在于如何解决公共服务资源供给严重不足的问题，在于建立以人民为中心的社会治理体系。

主持人：感谢李铁理事长今天的分享，从每日更新的数据可以看出疫情正在一天天的向好发展，疫情结束指日可待，而城市治理将是永久的话题，疫情暴露出的城市问题也再一次向大家敲响警钟，城市治理不容忽视。