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城乡改革发展动态第15期:从农村搬进城镇的脱贫攻坚之路 ——贵州省易地扶贫搬迁调研报告

来源:城市中国网 发布时间:2020-12-07 点击次数:846

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        近年来,贵州从经济发展相对落后、耕地资源匮乏、生态环境脆弱、基础设施建设滞后的省情出发,按照与新型城镇化相结合的工作思路,整体谋划、有序推进易地扶贫搬迁工作,形成了“六坚持”“五体系”的有效做法,较好解决了“挪穷窝”与“换穷业”的关系,实现了一次搬迁与长远发展相结合,具有一定的借鉴意义。

从农村搬进城镇的脱贫攻坚之路

——贵州省易地扶贫搬迁调研报告

易地扶贫搬迁工程是“五个一批”精准扶贫工程中最难啃的“硬骨头”。“十三五”期间,全国实施易地扶贫搬迁建档立卡贫困人口1000 万人,其中,贵州省搬迁贫困人口150万,占全省贫困人口的1/3、约占全国搬迁贫困人口的1/6。加上同步搬迁38万人,全省计划搬迁188万人,是全国搬迁规模最大、任务最重的省份。近年来,贵州从经济发展相对落后、耕地资源匮乏、生态环境脆弱、基础设施建设滞后的省情出发,按照与新型城镇化相结合的工作思路,整体谋划、有序推进易地扶贫搬迁工作,形成了“六坚持”“五体系”的有效做法,较好解决了“挪穷窝”与“换穷业”的关系,实现了一次搬迁与长远发展相结合,具有一定的借鉴意义。

一、主要做法

贵州省着重在搬迁谁、搬到哪、怎么搬、搬后怎么办上下功夫。

(一)搬迁谁?坚持以自然村寨整体搬迁为主,50户以下、贫困发生率50%以上的自然村寨实行整体搬迁。零星搬迁对象必须是建档立卡贫困人口,纳入搬迁的非贫困人口必须是自然村寨整体搬迁的同步搬迁人口。“十三五”时期,全省整体搬迁自然村寨10090个,约占全省自然村寨总数的13%、农村人口的6.8%。

(二)搬到哪?一是坚持城镇化集中安置。根据搬迁对象意愿,选择经济要素强、创业就业机会多、人口承载容量大的县城(含市、州政府所在城市)和中心集镇进行安置,使安置点靠近产业园区、旅游景区、交通枢纽等地。建设用地按照“地随人走”的方式,由迁出地按迁出人口数量、以城乡建设用地增减挂钩方式对腾退的土地指标进行“漂移”。二是坚持以县为单位集中建设。规划实行“多规合一”,所有安置点须由县级政府统一建设管理,并严控建设成本和住房标准。从选址设计到建成搬迁入住,项目建设周期一般为18个月。三是坚持以岗定搬、以产定搬。开展就业市场与搬迁劳动力“双向调查”,根据安置地可就业岗位和可脱贫产业合理确定安置点建设规模。

(三)怎么搬?一是层层建立搬迁指挥部,实行党委、政府分管领导“双指挥长”制。二是坚持省级统贷统还。省政府成立省扶贫投资开发有限公司,承担融资和还贷责任,市、县两级集中精力抓搬迁。按人均6万元的投资标准[1],总投资达1128亿元。三是坚持不让贫困户因搬迁而负债。实行建档立卡贫困户人均自筹不超过2000元、户均不超过1万元,同步搬迁非贫困人口人均自筹不超过1万元的政策,降低了农民搬迁的成本。

(四)搬后怎么办?2016年,贵州省提出了“五个三”生计保障和后续扶持配套政策,即盘活承包地、山林地和宅基地三大资源;统筹就业、就学和就医三大民生问题;衔接低保、医保和养老保险三类保障;建设经营性公司、家庭农场、公共服务站三类场所;建立集体经营、社区管理服务、群众动员组织三种机制。2019年制定《关于加强和完善易地扶贫搬迁后续工作的意见》及7个配套文件,构建了基本公共服务、培训和就业服务、文化服务、社区治理和基层党建“五个体系”的制度性安排。

二、主要成效

截至2019年6月,贵州省完成搬迁入住183.25万人,其中贫困人口150.56万,提前一年半完成中央下达的搬迁任务。这种与城镇化相结合的集中安置方式,土地利用效率高,周边配套设施全,受到基层干部和搬迁群众的普遍欢迎,为长远发展打下了坚实基础。

(一)搬迁户家庭收入实现多元化。一是工资性收入。对搬迁劳动力实行全员培训,95.3%的搬迁家庭实现1户1人以上就业。二是财产性收入。有的地方引导搬迁群众将承包地流转出去,获得稳定的流转收入;有的迁出地引入经营主体,把搬迁户联接到特色产业上,盘活“三块地”入股分红。三是经营性收入。通过盘活社区门面、商铺等资源,引导搬迁群众从事力所能及的生产经营活动。

(二)搬迁群众生活服务得到改善。一是搬迁群众城镇安置人均居住面积20平方米,实现了“居者有其屋”。二是符合条件的搬迁贫困农民享受了“农低保”转“城低保”政策。例如,黔西南州册亨县搬迁贫困户由农低保的人均340元/月提高到城低保的人均590元/月。三是搬迁贫困家庭子女同等享受城镇优质教育资源,阻断了贫困代际传递。

(三)迁出地自然生态环境得到改善。一是促进了生态修复。旧房拆除后对宅基地进行复垦复绿,利用退耕还林政策对25度以上坡耕地进行生态修复,防止水土流失和石漠化,有效破解了“越穷越垦、越垦越穷”的恶性循环。二是初步建立了环境保护与农民收入挂钩机制。2018年贵州省启动实施单株碳汇精准扶贫试点,按每株碳汇3元/年价格计算,贫困户在2亩林地里种植450株树苗,可实现年均增收1000余元。

(四)促进了新型城镇化建设和经济发展。2017—2018年,全省共安置143万人,其中县城(含市、州政府所在地)安置127万人,占88.9%;中心集镇安置15万人,占10.5%。通过搬迁,黔西南州城镇化率提升了12个百分点,2018年GDP同比增长12%、2019年上半年GDP同比增长10.5%。

三、主要困难和问题

贵州省以“空间”换取“时间”的安置方式是政府主导的城镇化,时间短、任务重,难免会有一些困难和问题。

一是地方配套公共服务资金压力增大。省级统贷统还的资金保障机制使得省级层面增加了近千亿元的债务压力。同时,易地扶贫搬迁后续管理服务等资金由县级自筹,不少县财政极度困难,基础设施和公共服务的配套资金自筹不足。以教育为例,在全省易地扶贫搬迁群众子女入学需求数35.79万人中,尚有18.31万人需要通过新、改扩建393所教育配套设施解决,总投资约230亿元。

二是存在结构性失业问题。特别是年龄偏大、以农业为主要就业方式、文化程度偏低、语言沟通有困难、不适应企业管理约束的人群,还存在着职业转换不畅、就业能力不足等问题。

三是农民融入城镇还需一定时间。搬迁群众多数来自偏远地区,不管是文化素质、劳动技能还是社会生活、家庭生活等均与城镇生活有一定的差距,自我发展意愿不强,存在一定的“等靠要”思想。

四、政策建议

易地扶贫搬迁后的重点要向后续扶持发展转变,确保搬迁群众搬得出、稳得住、能脱贫、能致富。

一是多渠道解决后续发展资金问题。加快推进拆旧复垦复绿工作力度,深化开展城乡建设用地增减挂钩政策的省内和跨省交易。对易地扶贫搬迁后的“三块地”实施国家储备林项目支持政策。搬迁费用自筹部分要让搬迁群众自行承担,防止政府大包大揽。

二是分类解决搬迁群众就业难题。建立健全就业创业保障机制,开展实用技能培训,提升搬迁群众就业能力。针对产业园区、双创园区、扶贫车间等,政府要加大招商引资、招才引智的政策支持力度。充分利用东西部扶贫协作、对口帮扶和社会帮扶资源,在安置点配套建设有市场前景的产业项目。鼓励安置点组建建筑队、家政服务、物业管理公司等,增强自我发展能力。通过开发环卫、安保、生态林管护等公益性岗位解决贫困群众的就业问题。

三是加快搬迁群众社会融入步伐。针对大量搬迁移民迁入城镇,出现的“小马拉大车”问题,推动迁入地与迁出地联合办公,统筹安置区公共服务配置和社会治理。在一定时期内实行“脱贫不脱政策”,持续系统帮扶搬迁群众。建立健全村民自治、党建引领、治安防控等机制,确保社区和谐稳定。通过精神文明建设、社会交往交流等途径,防止社会隔离,使搬迁群众尽快适应新生活。

     城市和小城镇中心  张新民


注:

[1]易地扶贫搬迁资金按人均6万元的投资标准,其中,中央预算内财政补助人均8000元,地方通过专项建设基金、地方债券和金融机构长期低息贷款人均筹集5万元,建档立卡贫困户人均自筹2000元。非贫困户人均自筹资金不超过10000元。


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