李铁：落实户改政策，还需要做很多事

户籍管理制度改革不是一个简单的落户问题，涉及群体利益的结构调整、地方财政的安排、社会人群的分化、社保的缴纳、行政区划、国土空间规划、城市的投入成本、城市群和都市圈界定等诸多层面。

最近中办、国办印发《建设高标准市场体系行动方案》，提出了一系列关于推进户籍管理制度改革的要求。

这说明，党中央、国务院仍然在有条不紊地按照《国家新型城镇化规划（2014-2020）年》和“十三五”规划的战略方针，稳步实施和推动城镇化发展战略，而且将其纳入按照市场规律配置资源和要素的重要改革内容之一。

户籍管理制度改革已经持续多年，过去的户改方案是试图从不同等级的城镇实现突破。

例如，上世纪90年代末和本世纪初提出了“改革小城镇户籍管理制度”，意味着户改是在县以下推进；进入21世纪后，户改实施范围逐渐由县以下提升到地级城市。

《国家新型城镇化规划》颁布后，中央对户籍管理制度改革的要求，已经跳出了从城市等级的角度推进户改的思路，转变为根据城市人口规模来推进户改，提出了在大城市，特别是在300万-500万人口的大城市要放开户籍管理制度。

虽然从户改要稳步推进的角度考虑，500万人口以上的特大城市和千万以上人口的超大城市还是作为特殊情况来处理，但可以看出，中央从城镇化战略的角度出发，推动户改的决心始终没变。这也说明，按照市场规律来配置要素和资源，是未来深化改革的重要目标。

户改事关城市空间再认定

最新颁布的文件其实也对中国未来行政区划和城市空间格局提出了要求，比如关于特大城市和超大城市的划定标准。

近年很多省会城市和地级城市都热衷于县市改区，以增加人口规模和GDP指标。如果按照新增的市辖区规模，成为特大城市的城市数量会不断增加。如果这样下去，就会有越来越多的城市和行政辖区被排除在原先的改革政策目标之外。行政区划调整是一方面的问题，而在城市空间规划中提出准确的城市概念、范畴和认定标准也十分重要。如果能够把实体城市从一定范围的空间内相对独立出来，并且作为未来认定各类不同规模城市的重要依据，那么户改政策落实上的一些边界模糊的问题都可以迎刃而解。

要进一步贯彻落实中央文件，也对一些概念的梳理提出了新的要求。一是城市和辖区之间的关系。我们通常所认识的城市，往往是把城市的城区和辖区混淆在一起。

例如，北京是一个超大城市，“北京市”指的是北京的主城区，还是包括行政辖区范围内所有下辖的小城镇和农村？又如，东莞市被列为特大城市，但是东莞主城区的人口仅100多万，行政辖区内还有很多的特大镇和已经城市化的村庄和街道，与主城区相距较远，而且这些特大镇和原村庄生活着大量外来人口。未来对他们推进户改时，是参照特大城市的标准，还是按照镇一级的标准来执行？

上海市最近准备把浦东的5个城区作为城市来对待，这些城市是按照超大城市的标准来改革，还是按照相对独立的城市来实施改革？还有重庆，对于远离主城区400公里的诸多市辖区，是否应该排除在特大城市之外来进行改革？

这类问题既涉及到行政区划的进一步界定，也涉及到中国城市化空间格局的确定。这些问题如果不能进一步明确，不能对标准进行界定，显然会影响到党中央、国务院有关政策的落实。

虽然都市圈和城市群在有关文件里多次被提到，但涉及到有关政策的具体落实。比如，如何界定都市圈和城市群范围，仍然有待进一步明确。

现在被认定的城市群有19个，在空间上处于不同地区，而且发展差距悬殊。中西部地区与东部经济发达地区的城市群和都市圈在公共服务水平上差距过大，会直接影响到户改政策的落实。而且，如果没有明确的城市群内部的行政区划划分标准，不能解决公共服务水平差距的问题，都会在很大程度上影响户改的顺利推进。因此这项政策的落实还是需要有关部门的进一步探索和研究。

按照很多学者对都市圈的认识，百万人口的中心城市辐射的范围就可以作为都市圈。那么，可能在中国，千万或者至少500万人口以上的中心城市周边辐射的范围均可作为都市圈。那么都市圈的范围应该有多大，如何来界定？如果按照行政区划的边界来确定，那么这与特大和超大城市有什么区别？如果要打破行政区划重新划定边界，那么这后面涉及的内容更多。例如，北京市副中心周边的北三县，在行政区划上隶属河北，但是距离副中心仅几十公里，在辐射范围内与北京市副中心有着直接的联系。这些问题已经超越了城市规模的范畴，需要在行政区划和城市空间格局的规划上给予明确的认定，才有可能推动相应的户籍管理制度改革。

户改事关重大利益调整

推进户改的另一个关键问题是，如何区别对待人口流入和流出的城市和地区？当前户改的现状是，人口流入地区的改革难度大，人口流出地区的改革难度小，甚至已经基本放开。因此，在确定城市群和都市圈时，一定要考虑到人口流入地区和流出地区的差别，而不能简单地只考虑城市规模。

在人口流入地区，哪怕是一个镇，推进户改的难度都远远大于人口流出地区的一个地级市。因为当外来常住人口总量和占比都很高的情况下，户改要面临着当地原有户籍人口的巨大阻力。例如，东莞的长安镇，外来人口最多时有60多万，而本地户籍人口不到5万，外来人口是户籍人口的十多倍，如果在这里推进户改，难度可想而知。

户改涉及的另一类问题是落户条件。按照《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》的要求，实现农业转移人口和外来人口市民化，可以实行居住证和积分落户制度。对于人口流入城市和地区来说，这种积分落户的条件十分严苛，不仅仅对学历、年龄有较高要求，而且还对技术职称和业绩等有要求，大多数外来人口并不能够达到落户标准。

而且，不同地区的标准相差很大。比如，江苏的南通和苏锡常虽然都是人口流入地区，但差别就非常大。虽然政策上要求各类落户和积分的标准可以互通，但是具体到城市又千差万别。在有些中心城市，只要有大学学历，就可以直接落户，而在另一些城市，条件和难度就又增加许多倍。虽然看似城市人口规模差不多，但是经济发展水平和公共服务水平存在巨大差距，导致北方一个省会城市的人口可能很难在珠三角的县级市甚至特大镇落户。

在中国，各类改革政策的落实，都涉及到重大利益结构的调整。很多城市即使是小城镇，由于外来的常住人口太多，相应的公共服务和社保的预期投资也就很高。过去几十年户籍管理制度改革的滞后，也导致了利益关系的严重固化。这些不仅关系到外来人口能否落户，也关系到当地户籍人口的利益调整。其中的关键问题是，当地对原本相对充足的财政和社保资源如何做出选择，是继续给当地户籍人口增加福利？还是分摊给新增人口而降低本地户籍人口的福利水平的增长速度？

本世纪初就提出了县级市以下户籍管理制度改革放开，但是在人口流入地区，即使是一个镇，都没做到放开，这就可以想象户籍管理制度改革的难度，不但涉及到不同利益群体的人口，甚至还有可能产生社会矛盾。因此，户改中一些概念的明确、标准的制定、地区差别的平衡、公共服务资源的供给和上级可能提供的政策等，需要通盘考虑。更重要的是，如何深入贯彻落实中央的要求，取得明显的成效。这不是某一个部门和某一个城市的问题，而是需要在现阶段确定的改革目标。

落实两办文件需要有关部门和地方政府提早进行政策储备，同时也需要扩大思路和视野，开辟新的政策空间，更为妥善、稳步推进户改政策。

例如，是不是可以在一些特大或者超大城市周边的中小城市和小城镇，提供成本相对低的新发展空间，可以在这里完成外来人口城市化的过渡。在这里不需要更高的标准，而是需要与他们的收入水平等相适合的标准；是不是可以通过行政区划调整和改革，允许常住人口达到一定规模的一些大镇设市，但是前提是要落实户改的要求。如果这样，我们的市民化速度就会加快一些；是不是可以在国土空间规划制定的过程中，把实体城市从城市行政辖区范畴中分离出来，按照实体城市空间来确定城市标准，进而区别不同规模的城市。未来，可以通过其他配套改革，落实不同实体城市空间的户改，并进行相关的行政区划调整和改革。

户籍管理制度改革不是一个简单的落户问题，涉及群体利益的结构调整、地方财政的安排、社会人群的分化、社保的缴纳、行政区划、国土空间规划、城市的投入成本、城市群和都市圈界定等诸多层面。

当然，如果能把常住人口市民化和户改真正落到实处，就会带动内循环，释放更多消费和投资潜力，并通过乡村人口的减少来促进乡村要素和资源的有效利用，这都会成为未来经济增长的重要动力之一。

（作者为独立经济学家，中国城市和小城镇改革发展中心原主任）