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张晓明、连欣:新一轮都市圈规划编制创新思考

来源:中国经贸导刊 发布时间:2021-04-27 点击次数:2148

张晓明,中国城市和小城镇改革发展中心助理研究员;连欣,中国城市和小城镇改革发展中心城市规划师

来源:《中国经贸导刊》


2019年2月,国家发展改革委印发了《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》(以下简称《指导意见》),对未来都市圈发展的目标和路径作出明确要求,并提出围绕提升都市圈发展质量和现代化水平,探索编制都市圈发展规划或重点领域专项规划。党的十九届五中全会明确将建设现代化都市圈作为“十四五”时期推进新型城镇化的重点之一。实际上,我国都市圈理论研究和规划编制早已有之,如何在推进区域协调发展和新型城镇化,以及统一规划体系建设背景下对都市圈规划编制进行探索创新,以更好实现都市圈发展被赋予的新时代使命,是新一轮都市圈规划编制的重要议题。

01、国外都市圈规划

国外都市圈规划由来已久,包括以纽约大都市区规划为代表的美国大都市区规划、日本三大都市圈规划、法国巴黎大区规划、英国大伦敦战略规划、德国柏林和勃兰登堡州地区规划等,其中纽约大都市区规划和日本首都圈规划具有典型代表意义。

(一)纽约大都市区规划

纽约大都市区规划迄今编制了4轮。第一次纽约大都市区规划《纽约及其周围地区区域规划》编制于1929年,目标是克服地方城市规划的局限,以更为广阔的、综合的视野来管理城市的土地利用,主要内容是城市的“再中心化”,重点是中心城市的发展。第二次纽约大都市区规划《铺开的城市》编制于1968年,目标是针对城市蔓延,建立周边新城,通过人口的再集聚,阻止都市区爆炸性发展。主要内容是增加就业岗位并将就业岗位配置在新城,提高老城服务设施水平,架构良好交通服务配套设施,解决郊区蔓延和城区衰落。第三次纽约大都市区规划《风险中的区域》编制于1996年,目标是实现“3E”,即经济(Economy)、公平(Equity)和环境(Environment)的平衡发展,主要内容方面提出了绿化、老城更新、增强流动性、劳动力、政府管治五项运动,并提出了规划实施的财政预算。第四次纽约大都市区规划《脆弱的成功》编制于2014年,主要目标是实现经济性、包容性和宜居性,主要议题是经济机会、宜居性、可持续性、治理和财政,并通过这些方面的改善实现区域转型。

(二)日本首都圈规划

日本先后编制了5轮首都圈规划。五次首都圈整备规划的指导思想都是试图把东京都中心区部分功能分解出去,具体的分解方向有所区别。第一次首都圈整备规划编制于1959年,主要在东京建成区的外围布置卫星城,以控制工业用地等继续沿建成区向外扩散,从而达到防止首都东京规模过大及已有建成区过密状况的出现。第二次首都圈建设规划编制于1968年,提出了将东京作为经济高速成长的日本的管理中枢,并实施以实现管理中枢功能为目的的城市改造。第三次首都圈建设规划于1976年出台,规划提出了在首都圈中分散中枢管理功能,建立区域多中心城市复合体的设想,致力于发展多极构造的广域都市复合体,形成多核多圈型的地域结构,这一思想一直延续至今。第四次首都圈建设规划于1986年制定,规划提出进一步强化中心区的国际金融职能和高层次中枢管理职能,并将重点放在发展新的产业核心,即形成副都心,把部分产业和政务功能分解出去,缓解中心区的压力。第五次首都圈基本规划制定于1999年,这一规划是在信息化、经济全球化、日本社会老龄化、国民需求多样化和环保意识不断高涨的全新时代背景下制定的,提出日本首都圈的发展目标是要创造一个更具经济活力、充满个性且与环境共生、具有安全、舒适、高品质生活环境并可持续发展的区域。

(三)经验和启示

回顾纽约大都市区和日本首都圈历次规划,有三方面启示值得借鉴。一是在都市圈范围界定方面,都基于社会经济的实际联系范围,纽约大都市区是城市化的人口统计区,日本首都圈是城市投资效率的影响区。二是针对不同发展阶段及其面临的问题,有针对性地设定都市圈规划的主要目标和主题,并伴随都市圈发展建设,滚动修订调整规划。三是将都市圈规划作为一种问题导向性规划,用协调的办法来解决城市发展中的跨界问题,其工作重点是在完备的纵向控制体系中增加横向的沟通。

02、国内都市圈规划实践

(一)20世纪90年代:都市圈规划起步阶段

我国都市圈规划实践最早见于20世纪90年代,1995年国务院批准的《南京市城市总体规划(1991-2010年)》在市域和主城两个层次法定规划内容外,特别提出了南京都市圈的概念,即以主城为核心、由主城及外围城镇共同组成的高度城市化地区,并提出将南京都市圈作为总体规划修订的重点地域。在都市圈范围界定方面,南京都市圈主要考虑涵盖完整的长江南京段、历史文化名城和风景名胜保护、为改善城市生态环境而需要宏观控制的绿色空间、沿江和跨江的重要基础设施等方面因素。在都市圈规划内容方面,重点针对都市圈城镇布局结构、都市圈产业协同发展两个方面提出了规划构想。

(二)21世纪初:都市圈规划热潮

到21世纪初,国内兴起了一轮都市圈规划热潮,具有代表性的包括江苏省三大都市圈的提出和规划编制。《江苏省城镇体系规划(2001—2020年)》提出了在全省构建南京都市圈、徐州都市圈和苏锡常都市圈的设想,并明确都市圈规划建设的重点是跨越行政区划界限,以经济分工与协作为基础,以交通为纽带,形成以特大城市为中心的都市圈。随后,江苏省建设厅主持编制了三大都市圈规划,并于2002年分别经省政府批准实施。这是我国率先由省级政府批准实施的都市圈规划。江苏省三大都市圈规划编制过程中提出并贯彻了都市圈规划内容应根据其所处不同经济社会发展阶段和城市发展水平而各有侧重的理念,例如,处于雏形期的徐州都市圈,其规划以为促进都市圈成长创造基础优势为主要目标;处于发育期的南京都市圈,其规划以促进都市圈一体化发展为主要目的;处于成熟期的苏锡常都市圈,其规划以协调都市圈快速发展中的矛盾为主要目的等。这在国内都市圈规划的理论和实践层面都具有重要创新意义。

与此同期,哈尔滨市政府于2005年着手组织编制哈尔滨都市圈规划,将哈尔滨都市圈范围界定为以哈尔滨市主城区为中心,“一小时”通勤圈(100km左右)为半径的区域,涵盖了哈尔滨下辖的5个县、市和隶属于绥化市的肇东市。在规划内容方面,主要包括都市圈城镇化机制和战略、经济协调发展和产业布局、都市圈空间组织、基础设施和社会服务设施网络、自然资源开发与生态环境建设、小城镇发展和城镇风貌特色、历史文化保护和旅游体系规划、重大建设项目库等。应该说,与江苏省自上而下推动三大都市圈规划和发展不同,哈尔滨都市圈更多地由城市政府主导,面向哈尔滨社会经济联系的实际腹地和实际需求。

(三)近十年:都市圈规划趋于理性回归

近年来,国内都市圈规划的热度有所回落,但在一定程度上也反映了规划编制方面需求理性的回归,主要表现为在周边区域中具有高首位度的特大城市开始重视都市圈发展。2014年,《武汉城市圈区域发展规划(2013—2020年)》获国家发展改革委批复,规划重点对武汉城市圈产业布局、城乡建设、基础设施、区域市场、环保和生态建设五个一体化提出了具体安排。尽管在名称上存在“城市圈”和“都市圈”一字之差,但武汉城市圈规划内容与《指导意见》提出的都市圈发展重点高度契合,可以看作是近年来都市圈规划的一次重要实践。此外,2017年国务院批复的《上海市城市总体规划(2017-2035)》中提出了构建包括上海、苏州、无锡、南通、宁波、嘉兴、舟山在内的上海大都市圈的设想。目前,上海市正与江苏、浙江两省酝酿出台《上海大都市圈空间协同规划》,并将湖州纳入了都市圈规划范围。

03、国内都市圈规划实践中存在的问题

(一)规划范围基本合理,但存在划定单元粗颗粒化的趋势

除了1991版南京都市圈(总面积约2753平方公里)现在看来更像是都市区范围外,2002年版的南京都市圈(6.46万平方公里)、徐州都市圈(4.80万平方公里)、苏锡常都市圈(1.75万平方公里)、哈尔滨都市圈(3.49万平方公里)、武汉城市圈(5.78万平方公里)、上海都市圈(4.93万平方公里)等,按照100公里左右半径测算,尚属于合理范围。在划定单元方面,江苏省三大都市圈、哈尔滨都市圈都是考虑实际经济社会联系,以县级行政区为单元划定,而近期武汉城市圈、上海都市圈则都以地级市为单元整体划入,在范围划定上更多考虑了行政因素和核心城市扩张经济版图的决心。

(二)规划内容趋于全面,但针对不同发展阶段都市圈的规划内容设置区别度不够

国内都市圈规划的规划内容主要包括功能定位和发展目标、空间组织、产业发展、社会设施、基础设施建设、生态建设和环境保护、区域空间管制协调等,形成了相对完整的内容体系。但一方面没有针对处于雏形期、发育期、成熟期等不同发展阶段的都市圈,根据其需要在都市圈层面解决的重点问题,在规划内容上进行区别化的选择;另一方面没有针对都市圈的发展变化,适时对规划进行评估和修订,并从规划内容有效性的角度对都市圈规划内容设置进行反思和调整。

(三)规划发挥了倡导作用,但缺乏保障规划约束作用有效发挥的实施和传导机制

国内都市圈规划明确了都市圈发展的目标和路径,对于凝聚圈内城镇发展共识具有积极作用,在提升都市圈影响力方面也发挥了宣传作用。然而,由于都市圈规划在规划体系中的地位不明确,在如何将其规划内容传导到圈内城镇的法定规划方面,缺乏有效的保障机制,从而导致都市圈规划的约束力不强。同时,都市圈规划缺乏约束力也与其内容偏于全面化、理想化存在一定关系,或者说两者是相互“促进”的,缺乏约束力的规划当然可以编制得更全面、更理想化,而一旦赋予其约束力,规划内容则将受到更加审慎、深入地讨论。

04、规划体系变革对新一轮都市圈规划的影响

2018年11月,中共中央、国务院印发《关于统一规划体系更好发挥国家发展规划战略导向作用的意见》,提出建立由发展规划、区域规划、专项规划和空间规划构成的国家规划体系。国内新一轮都市圈规划编制恰逢规划体系变革期,如何在规划体系中找准定位、顺应规划变革趋势,是开展新一轮都市圈规划编制需要首先理清的问题。可以从以下几方面进行认识。

(一)都市圈规划不是发展规划

在统一规划体系中,国家发展规划即中华人民共和国国民经济和社会发展五年规划纲要,相应的各级发展规划即各级行政单元的国民经济和社会发展五年规划纲要。都市圈不属于特定层级的行政单元,因此尽管《指导意见》提出探索编制都市圈发展规划,但都市圈规划在统一规划体系中不应归类为发展规划。

(二)都市圈规划属于区域规划

在统一规划体系中,区域规划以贯彻实施重大区域战略、协调解决跨行政区重大问题为重点,是指导特定区域发展和制定相关政策的重要依据。而都市圈的特征之一就是超出核心城市的行政管辖范围,都市圈规划也是一种跨行政区的协调型规划,因而从这一角度看,都市圈规划应该属于区域规划。

(三)都市圈规划是一种特殊的区域规划

区域规划主要以发展规划确定的重点地区、跨行政区且经济社会活动联系紧密的连片区域以及承担重大战略任务的特定区域为对象,在规划内容上以细化落实发展规划对特定区域提出的战略任务为主,具有较强的自上而下特征。而都市圈规则具有较强的自发性特征,即由核心城市主导、圈内城镇共同发起编制。《指导意见》对都市圈也采取了“培育发展”的态度,而没有对发展多少都市圈、哪些都市圈作出指令性安排。在规划目的上,都市圈规划也以协调圈内发展为主,落实战略任务的属性并不突出。

(四)都市圈规划不必体系化

也就是说,都市圈没有必要参照各级行政单元的规划体系,完整编制一套都市圈发展规划、都市圈专项规划、都市圈空间规划等。随着统一规划体系和相关衔接机制的建立健全,我国规划之间的纵向传导已经比较完善,特别是空间规划更强调自上而下层层分解规划任务和控制指标。在这一背景下,横向协商型的都市圈规划面对完善的纵向传导规划体系,可以产生的影响是十分有限的,在空间布局等强传导领域更是如此。如果将都市圈规划体系化,相当于在现有行政层级之间又增加了一个层级,会导致多个规划对多个规划既要向上衔接又要向下衔接的局面,将带来衔接协调成本的急剧上升。因此,都市圈规划应当编制成为聚焦重点问题的一本规划,或者针对在不同层域会表现出不同结构特征和细节的特定领域(如生态环境保护、基础设施网络等),编制若干可以真正发挥影响、对纵向规划体系具有补充作用的专项规划。这也符合《指导意见》提出的探索编制都市圈发展规划或重点领域专项规划的精神。

05、新一轮都市圈规划创新的若干思考

(一)合理划定都市圈范围

这是科学编制都市圈规划的前提。要针对不同发展阶段的都市圈,以县级行政区为单元,在科学测算的基础上结合协作意愿进行划定,对于成熟期的都市圈,应当以周边城镇到核心城市通勤人口占总人口的比重为指标划定都市圈范围;对于培育期的都市圈,很有可能尚未产生大规模的通勤联系,不妨以1小时快速交通可达范围来划定都市圈范围;对于经测算核心城市影响范围未超出其行政管辖范围的,则不应编制都市圈规划。同时,都市圈不能拉郎配,对于一味以扩大经济版图为目标、横向合作界面不友好的核心城市,周边城镇应当有权利拒绝加入都市圈。

(二)科学评估都市圈发展阶段

这是科学编制都市圈规划的基础。不同发展阶段的都市圈,其发展目标和面临的需要协调解决的重点问题不同,相应的都市圈规划重点内容也不同。因此,需要从经济社会发展阶段、城镇联系密度和范围、产业分工协作程度、基础设施保障能力等方面,采用大数据、云计算等信息化手段,对都市圈发展阶段进行科学、量化评估,并在此基础上识别都市圈需要解决的重点问题。

(三)推广“抽屉式规划”理念

这是新一轮都市圈规划编制创新的关键。都市圈规划不应追求大而全,编制成剔除对外开放、军队国防、民主法治等板块后的发展规划,而应根据不同都市圈、同一都市圈不同发展阶段,因地、因时制宜建立规划框架、设置规划内容。这就需要国家层面在出台相关指导意见或技术规范时,明确“抽屉式规划”理念,将都市圈规划的各板块内容当作一个个“抽屉”,允许地方在编制都市圈规划时自主选择打开哪几个“抽屉”,从而做到重点突出。这方面,新型城镇化试点中已经积累了很好的经验,即国家提出推进新型城镇化的六个重要方面,试点城镇可以结合实际选择其中几个方面进行重点突破。

(四)创新都市圈规划体制机制

这是新一轮都市圈规划编制创新的保障。加快培育发展现代化都市圈,离不开都市圈一体化发展体制机制的改革创新,其中规划体制的创新应该是难度较小的。既然都市圈规划是一种自发性的、以横向协调为主的区域规划,就不妨创新试行“上收”圈内城镇规划权的机制,即圈内城镇(包括核心城市)按行政层级编制的各类规划,凡是涉及都市圈规划相关内容的,在上报审批前首先要通过都市圈协调机构审议。这样既能保证都市圈规划的约束力,又能反向作用于都市圈规划编制,使都市圈规划更聚焦重点、更具有可操作性。

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