本文来源：《城市规划:英文版》 作者：赵永革、赵广英、李晨

摘要：

近现代城市规划立法的诱因，源于政府对突发公共卫生事件的重视和干预。本研究探讨了突发公共卫生事件与国土空间规划立法的关系，认为空间规划在突发公共卫生事件应对中存在的问题归根结底是规划与公共卫生、应急管理法律法规体系的衔接不足，规划技术的制度化滞后，规划立法的针对性不足等原因造成的。在国土空间规划立法中应立足城市安全、健康、应急服务设施治理，完善应急服务设施体系，创新规划编制技术体系，强化规划应对突发公共卫生事件的能力，建设高质量、高品质、有韧性的城乡空间。

关键词：法律法规体系；治理；应急服务设施；规划编制

1、引言

2020年初，新型冠状病毒疫情（Corona Virus Disease 2019，COVID-19）以湖北武汉为中心扩散至全国。1月31日，世界卫生组织(WHO)宣布将新冠肺炎疫情列为“国际关注的突发公共卫生事件(PHEIC)”。先后有30个省、市、自治区启动了重大突发公共卫生事件一级响应[1]。2月23日，习近平总书记在统筹推进新冠肺炎疫情防控和经济社会发展工作部署会议上发表重要讲话：“这次新冠肺炎疫情，是新中国成立以来在我国发生的传播速度最快、感染范围最广、防控难度最大的一次重大突发公共卫生事件。”

当前，我国正在进行以生态文明理念为指导的国土空间规划体系改革，国土空间规划立法正根据《十三届全国人大立法规划》加快推进中。加强国土空间规划立法1，是建立国土空间规划体系、强化国土空间用途管控，实现规划治理体系、治理能力现代化的重要方面，也是落实习近平总书记“健全国家应急管理体系，提高处理急难险重任务能力”要求，探索国土空间规划应对突发公共（卫生）事件之策的重要内容。从突发公共卫生事件2的视角研究国土空间规划立法，有助于强化以人民为中心的规划理念，建设高质量、高品质、韧性发展的城乡空间，提高突发公共事件的规划干预能力。

2、相关研究综述

2.1、国外相关研究

现代城市规划的立法，始于西方国家政府对突发公共卫生事件的干预。工业革命后，大量人口涌入城市，面对住房短缺、环境恶化、瘟疫盛行等问题，英国率先进行了城市公共卫生运动[2]。随后《滋扰清除和疾病预防法案》《城镇改进条款法案》《公共卫生法案》，乃至1909年世界上第一部城市规划立法（《住房与城市规划法案》），无不是通过改善住房、环境卫生和排水设施等规划手段，解决公共卫生问题的立法实践。20世纪开始，基于细菌学与流行病学的公共卫生理论与实践得到发展，规划与公共卫生领域逐步分野，60年代后，一批规划学者开始反思现代规划模式下的健康问题，规划与公共卫生交叉领域的研究再次兴起[3]。总之，规划与公共卫生领域一直保持着联系的紧密。

此外，在突发公共卫生事件的应急管理方面，发达国家也积累了丰富的经验。如美国以监测预警和应急协调见长的公共卫生网络系统和反应运作机制[4-6]；英国从中央到地方垂直高效的公共卫生应对体系[7-8]；欧盟的跨区域传染病网络、预防控制、应对计划体系和强大的科研支持系统[9-10]；加拿大的三级突发公共卫生事件管理体制[11]；日本的预防为主、分级负责、保障基层、专项投入体制等[12]。由于规划与公共卫生领域的高度融合，很大程度上保证了突发公共卫生事件的监测、预警和控制过程中，空间规划能够发挥积极作用（表1）。但是，当前英国、美国、意大利等西方国家爆发的大规模疫情表明，西方国家受治理体系局限，也存在政府决策效率不高、社会统筹能力欠缺等问题。

表1、部分发达国家的应急管理立法情况

资料来源：作者自绘

2.2、我国相关的规划研究和实践

中国香港同样是建立在惨痛的突发公共卫生事件基础上的规划立法实践。如，在英国殖民统治时期，为缓解传染病，基于建筑物群布局与公共卫生的关系，最早制定了《香港殖民地整理与清洁保留条例》，之后的《卫生条例》《建筑物与卫生条例》《公共卫生条例》《整理与清洁修订条例》《建筑物条例》等，规划立法几乎无一例外地与霍乱、瘟疫等严重的公共卫生事件关联[13]。但是，国家层面的规划立法是基于改革开放以来，快速城镇化带来的空间增长而逐步建立的规划法律法规体系，与突发公共卫生事件并无直接关联。

2003年，SARS在我国全面爆发，我国开始在国家层面关注突发公共事件的立法问题，相继颁布了《突发公共卫生事件应急条例》《突发事件应对法》，修订了《传染病防治法》《防震减灾法》及相应条例，突发公共卫生事件相关的法律制度框架逐步建立[14]，形成了相对完善的应急管理制度体系。因而，在COVID-19疫情爆发后，我国能够迅速反应，采取高效的应急管控措施，取得了世界认可的防控经验，体现了社会主义制度的优越性。

在规划应对突发公共卫生事件的理论研究方面，我国学者在城镇空间布局、卫生防护隔离、城镇人口规模控制、绿地空间布局、防灾规划、社区治理、韧性城市和建筑单体设计、规划教育、健康规划等领域积累了大量研究成果[15-32]。此外，在相关的规划实践方面，城市医疗卫生、综合防灾减灾规划一直是城乡规划编制的重要组成部分。自国务院办公厅《“十一五”期间国家突发公共事件应急体系建设规划》发布，应急体系建设规划的基本定位、编制程序、基本结构与内容逐步得到了明确[33]。在西安、江苏、重庆、郑州等地，也开始了诸如《突发公共事件应急体系建设规划》《应急体系建设规划》《突发公共事件防灾应急避难场所规划》以及《医疗卫生设施规划》等实践探索[34-36]。

3、突发公共卫生事件管理中的规划立法问题

3.1、规划在疫情防控中的作用

就SARS、NOVID-19等突发公共卫生事件的空间特征而言，除突发性、公共性外，突发公共卫生事件往往还存在时空上的不确定性、紧迫性，空间上的集聚性、蔓延性，城乡经济的依赖性，人口的流动性，公共设施、救护和应急管理人员、物资等需求在时间、空间上的集中性、系统性等特征。规划通过空间布局设计和管理，在空间保护、利用方面寻求公共利益与个体利益的平衡[37]。因此，规划可以通过影响空间用途和建设形态，进而从经济效率、生态保护、空间布局、建筑建造、组织管理、设施保障、资源要素流动及空间秩序等角度，为应对突发公共卫生事件提供必要的资源储备、空间管理服务、公共设施配套、空间信息查询和追踪、社区治理工具及应急防灾服务设施配置等保障。

3.2、突发公共卫生事件管理中的规划立法问题

3.2.1、规划与突发公共卫生事件相关的法律法规体系衔接不足

目前，我国在应对突发公共卫生事件方面，以《突发事件应对法》《传染病防治法》《突发公共卫生事件应急条例》等为主体，初步形成了相对完整的立法体系。但在突发公共卫生事件的规划管理方面仍存在较多的错位、缺位，有较大的完善空间[38]（表2）。如疫情中临时建设的火神山、雷神山医院，由体育场馆、会展中心改建的方舱医院，征用学生宿舍和酒店作为隔离观察场所等紧急状态下的折衷做法。规划对应急医疗设施预留的考虑不足、公共设施向应急服务设施转换机制缺乏，很大程度上降低了城市应对突发公共事件的能力，且占用城市正常的公共资源，也容易引发新的社会问题。

表2、突发公共事件与突发公共卫生事件的法律体系关系

资料来源：作者自绘注：本表根据《突发事件应对法》《传染病防治法》《突发公共卫生事件应急条例》《突发公共卫生事件医疗救治体系建设规划》等文件整理。

此外，虽然《突发事件应对法》明确了“城乡规划应当符合预防、处置突发事件的需要，统筹安排应对突发事件所必需的设备和基础设施建设，合理确定应急避难场所”，《传染病防治法》也提出了“医疗机构的建筑设计要求”。这与《城乡规划法》明确的“制定和实施城乡规划，应当遵循……，防止污染和其他公害，……、防灾减灾和公共卫生、公共安全的需要。进行防灾减灾规划；……，防灾减灾的具体安排”等要求一致。《城市规划编制办法》也有多处防灾减灾工程、医疗卫生等专项规划的要求。但是，除《项目建设的指导原则和基本标准》对紧急救援中心、各级传染病医院（病区）的设置规模、建设要求做出了明确外，相关法律法规体系中应对突发公共卫生事件的规划建设具体要求始终欠缺。此外，相关的法律法规中也缺乏城乡公共服务设施建设、审批、应急征用和转换功能方面的相关条款。总之，规划与突发公共卫生事件相关的法律法规体系衔接不足，是其无法发挥应有作用的制度原因。

3.2.2、相关的规划技术与理论经验向法律法规体系转化不足

随着城镇化的推进、城市空间环境的改善，过去滋生瘟疫、霍乱等传染病的城市环境已经得到了控制，取而代之的是野生动物捕食、违法经营等新型病毒感染途径。此外，城乡之间的空间联系趋于一体化，在空间层面各类资源的流动依赖性空前，通过隔离的方式控制疫情的成本巨大。因此，疫情防控对规划空间技术的需求逐步减弱，而对应急管理制度、空间管控政策的需求逐步上升。

从学界的研究成果来看，无论是2003年的SARS，还是如今的NOVID-19疫情，规划领域所关注的研究对象和研究方法并未有实质性的改变。大量的研究仍然局限在城镇空间布局、卫生防护隔离、城镇人口规模控制、绿地空间布局、防灾规划、社区治理、韧性城市等空间规划技术，旨在通过改善空间环境布局，阻止疫情滋生和传播。而规划技术领域积累的大量有助于城市健康、韧性发展和传染病预防的规划理论，始终缺乏向法律、法规、规范性文件以及技术标准层面的转化，没能有效地体现在法律法规的建设中。

此外，疫情中各地出现的封村、掘路、封锁小区、设卡管理等应急管理方法对疫情控制的积极性值得肯定，但也极大地影响了正常生产生活秩序。长期抗疫环境下，一些消防、安全疏散通道被切断，社区商业服务网点倒闭，居民出行（步行）距离拉长，物流、电商服务网点减少，影响居民基本的生活保障及安全保障。先进的规划理念、空间布局技术无法与应急管理制度形成合理的转换机制，是制约规划技术发挥作用的主要原因。规划如何在突发公共卫生事件的监测、预警、防治和应急管理中起到更大的作用，仍需要通过规划立法提供制度保障。

3.2.3、规划立法对突发公共卫生事件的针对性不足

城乡规划领域的法律法规中，除防震减灾、消防、防洪、人民防空、应急避险方面的条款外，对应急状态下的空间规划管理，服务设施体系的空间保障，具有病毒携带传播风险的野生动物生存空间及保护的规划考虑不足，各类规划规范标准中也欠缺防疫和医疗卫生设施的规划设置标准。如，此次疫情中，深圳市卫健委公布的发热门诊数据中，福田、罗湖等中心区服务范围不超过2-5平方公里（约25万人），而龙华、宝安、龙岗等区门诊服务范围则普遍超过50平方公里（约100万人），长距离的暴露增加了传染的风险。医疗设施长期依赖于高级别的区域性设施来统筹，体现了设施布局不均衡与应对突发事件能力的不足。

我国《传染病医疗建设标准》也未涉及应急服务设施和普通医疗设施的应急使用问题。《城市公共服务设施规划规范》《城市综合防灾规划标准》等对医疗卫生有关的条款极少，且不针对传染性疾病等突发公共卫生事件。即便发改委、卫生部制定的《项目建设的指导原则和基本标准》，也未对应急服务设施、各级医疗卫生设施的疫期管理做出要求。直至疫情得到控制后，应急医疗设施设计标准《新型冠状病毒感染的肺炎传染病应急医疗设施设计标准》《新型冠状病毒肺炎应急救治设施设计导则（试行）》《应急传染病医院的选址、设计、建设和运行管理导则》等才相继发布。

总之，城市医疗卫生设施、传染病防治设施和相应空间规划建设标准、规范的长期缺位，规划立法对突发公共卫生事件的针对性不足，导致了应急服务设施规划建设的针对性不足，城市安全韧性不足，应急管理具体工作抓手缺失。

3.2.4、应急规划管理的科学保障制度缺失

与英美等发达国家相比，我国科学层面的应急预案理论体系的研究还不全面、不深入，存在广泛的城市安全、减灾科技发展滞后，科技平台缺乏，科研投入重复、效率低下，规划的风险预测、评估和协调机制不足，灾害风险信息预警预测机制不完善等问题[39-41]。医疗卫生、综合防灾、应急管理规划在疫情防控中并未起到应有的作用；城乡规划学与公共卫生学、医学之间的研究也未形成有效的衔接机制；城市空间单元与疫情期间的社会治理单元仍存在较大的错位；空间分析技术、城乡大数据技术、一张图信息技术在疫情期间发挥作用也不够充分[42]。

总之，规划应对突发公共卫生事件的科学支撑体系尚未形成，急需通过规划立法和标准规范制定等手段，规范明确国土空间规划应对突发公共卫生事件中防灾减灾、应急管理的指导思想、原则和具体要求。

3.3、小结

对于突发公共卫生事件而言，规划可以通过影响空间用途和建设形态，进而从经济效率、生态保护、产品生产、空间布局、建筑建造、组织管理、设施保障及空间秩序等角度，为应对突发公共卫生事件提供必要的资源储备、空间管理服务、公共设施配套、空间信息查询和追踪、社区治理工具及应急防灾服务设施配置等保障。目前的规划立法中，存在规划与突发公共卫生事件相关的法律法规体系衔接不足，规划技术理论制度化转化不足，规划立法对突发公共卫生事件缺少针对性，应急规划管理的科学保障制度缺失等问题。急需通过立法加强规划治理体系建设，完善应急服务设施体系，鼓励创新规划编制技术等措施，强化以人民为中心的规划理念，提高规划对应急防控的干预能力，建设高质量、高品质和韧性发展的城乡空间。

4、突发公共卫生事件视角下的国土空间规划立法

4.1、完善治理体系，强化规划的应急防控能力

4.1.1、完善法律法规体系中城市安全、健康相关条款

当前，规划如何根据预防、处置突发事件的需要，统筹布局必需的公共服务设施、基础设施，合理配置应急服务设施等，仍然缺乏必要的法律法规、标准规范和细则要求。应在国土空间规划的立法过程中，明确应对突发公共事件的规划原则，确定相关专项规划的编制、审批、内容、监督实施和法律责任等要求，以及相应的强制性建设标准，强化规划基础要求的刚性管理和应对不确定性问题的弹性预留。在法律法规层面，强化法治保障，明确规划的预防、控制、管理原则；通过专项规章，进一步明确规划应对突发公共卫生事件中的管理程序、权责等治理体系，强化与卫生、应急管理领域的衔接性；同时，配套完善规划相关的实施细则、指导意见，落实具体的操作政策；通过制定、完善相关技术标准、规范，强化技术管理依据。如，适时出台《国土空间规划应对突发公共（卫生）事件的指导意见》等规范性文件；抓紧研究制定《公共卫生和医疗卫生设施专项规划标准》《城市应急服务设施规划标准》，修订完善《城市综合防灾规划标准》等相关技术规定。（表3）

表3、基于突发公共卫生事件的规划立法体系系统性建构

资料来源：作者自绘

4.1.2、优化完善空间规划编制内容

规划领域一直都有编制城市综合防灾、减灾专项规划、医疗卫生专项规划的传统，总体规划、详细规划中也包含相关专业规划的内容。为强化规划对突发公共卫生事件的空间应对，应通过规章、规范性文件及标准的起草，有针对性地强化细化各级国土空间规划的编制内容。可考虑全国、省级国土空间规划编制时，增设突发公共卫生事件专业规划的内容，提高疫情发生时物资调度、区域资源配置和交通、市政基础设施的有效保障能力。各市、县国土空间总体规划应在城市综合防灾减灾规划的基础上，进一步加强防洪、抗震等自然灾害防控，人民防空、突发公共卫生事件的规划要求，补充预防、信息服务、救助、疫期规划管理、紧急服务设施等内容，鼓励编制单独的专项规划。在详细规划的编制中，增加突发公共（卫生）事件相关的设施配套和空间安排，优化社区级设施配置，预留不确定设施的建设空间，加强社区生活圈与防御单元的匹配性。

4.1.3、建立多级联动的规划应急保障服务机制

通过制定《突发公共（卫生）事件规划管理办法》，明确重大突发公共卫生事件处置期间各级规划管理事权，简化应急服务设施的规划、建设审批及必要的临时建设审批程序；明确公共服务设施的“平-疫”功能转换机制，保障设施供给；明晰街道在应急救援物资的存放、征集、发放等环节对公共空间的使用要求；界定社区居委会、业主委员会在疫情期间的管理权责；明确私人住宅、停车空间的疫期管理要求；结合应急物资信息平台、储备机制、物流网络，完善应急物资保障机制。总之，通过刚性的立法，强化应急保障服务能力；同时，增加立法的灵活性，实行弹性的立法要求。

4.2、完善应急服务设施体系，强化以人民为中心的规划治理

4.2.1、完善相关法规中的应急服务设施要求

虽然《突发公共卫生事件医疗救治体系建设规划》《项目建设的指导原则和基本标准》已经对紧急救援中心、各级传染病医院（病区）的设置规模、建设要求进行了明确，但仍然缺乏应对突发事件的具体规定。现行的《城市综合防灾规划标准》（GB/T5137-2018）主要服务于地震、消防、应急疏散，医疗卫生相关的条款极少，且不针对传染性疾病等突发事件。

因此，应通过相关规章、规范性文件的制定，逐步完善应急服务设施的规划、建设和管理要求。从5-15分钟生活圈等社区层面，加强应急服务设施的建设和管理，强化区级、市级和区域性应急服务设施和联防联控设施建设及空间安排，完善各医疗卫生机构的应急服务配套，加强设施的规划管理。

4.2.2、加快应急服务设施规划建设的标准制定

现行的国家、地方标准虽然普遍设置了各级医疗卫生设施的用地、建设规模要求，但仅从设施布局和建设规模进行控制，显然不能满足各类突发公共事件的应急管理要求。特别是传染病类的突发公共卫生事件相关的应急服务设施，往往需要更专业、更具体的技术要求。

因此，在标准规范的建设层面，宜单独制定《城市应急服务设施规划建设标准》《公共卫生和医疗卫生设施专项规划标准》，强化专项规划的编制；结合《社区生活圈规划技术指南》，强化社区规划治理与应急管理的匹配性；修订完善《城市综合防灾规划标准》等相关技术标准，细化应急服务设施、基础设施的规划、建设和管理要求。

4.2.3、建立应急服务设施管理机制

虽然在应急服务设施的管理方面，我国在应对SARS、H1N1、COVID-19等突发公共卫生事件方面已经积累了一些经验。但在SARS、COVID-19实践中，在紧急状态下，隔离、收治患者的医疗设施、应急服务设施严重不足，医用、防护物资短时间缺乏等问题仍然突出；物流配送、交通运输、生命线系统、社区治理等次生危机同时爆发，规划应对重大突发公共卫生事件能力不足问题也客观存在。

因此，在规划法规体系的建设中，应强化公共卫生和医疗卫生设施、应急服务设施、基础设施的供给，建立强制性的空间留白机制和公共设施功能转换机制，确保重大疫情出现后，快速地、有步骤地进行应急服务设施的规划审批和建设。同时，建立“平-疫”转换机制，允许将符合条件的文化、体育、教育设施甚至酒店等商业设施征转为应急服务设施，形成依法征用、合理补偿的管理机制。

4.3、创新规划编制技术，建设高质量、高品质、有韧性的城乡空间

4.3.1、强化人与自然和谐共生的生态文明观

规划立法要通过科学的规划理念、原则和技术导向，引导规划关注城市安全、公共卫生健康，从而影响规划技术的创新，提高规划实施、城乡建设的质量。从SARS到COVID-19，多年来规划领域通过规划理论技术的探索，对加强城市空间的安全韧性，传染病的预防、控制，疫情期间社会秩序的管理等都起到了重要作用。这些经验教训，应通过法规、规范性文件和技术标准，转化为制度性条款，形成稳定、成熟、便于应用的政策体系，更大限度地提高规划对突发公共卫生事件的服务能力。如，从保护人民健康、保障国家安全的高度，加强生物安全风险防控与治理体系建设，提高国家生物安全治理能力，完善国家安全体系；通过保护动植物多样性，预留生物迁徙廊道，保护动植物栖息地，完善城市和区域开敞空间体系，优化国土空间生态安全格局；通过建设健康城市（社区）、韧性城市，强化城市安全、健康等规划理念等。

4.3.2、加强学科专业、人才队伍的建设

几十年的应急管理实践，反映了应急管理人才的欠缺，特别是兼具管理、规划和公共卫生知识的复合型人才缺乏，制约了应急管理的水平和效果。建议在相关专业教育体系中，加强规划与管理学、公共卫生、医学、防灾等专业的融合，形成城市安全规划相关的学科方向，培养符合突发公共（卫生）事件管理需求的专业人才。同时，在规划领域的注册执业制度、专业技术职称和公务员培训等制度中，明确城市安全规划管理人才的要求，加强专业技术队伍的建设。

4.3.3、鼓励规划新技术应用，提高预测、分析、干预和处置能力

与抗击SARS时相比，此次COVID-19疫情中，规划大数据、新技术在疫情的预警、分析、防控中起到了积极作用，但空间规划技术在突发公共卫生事件管理中的作用仍有巨大的挖潜空间。如，空间规划模型对各类感染者、潜在的感染者的路径预测，空间大数据对疫情的蔓延预测、预警，空间规划“一张图”对各类社会服务设施、基础设施的应急管理等。在规划的立法中，应鼓励对规划新技术的创新和应用，突出规划技术在应对突发公共卫生事件中的空间布局、设施服务、技术服务乃至应急管理方面的基础作用。

5、结语

总之，从规划立法的视角研究突发公共卫生事件的预防和控制，应从规划治理体系、应急服务设施体系、规划编制技术等方面，分层次完善规划领域法律、法规、规章、规范性文件和技术标准，强化规划在突发公共卫生事件应对中的积极作用。

首先，应通过立法加强规划治理体系建设，强化空间规划对应急防控的干预能力。通过完善法律法规体系中城市安全、城市健康相关条款，优化规划编制内容，建立多级联动的规划应急保障服务机制；其次，通过完善相关法规体系中的应急服务设施规划要求，加快应急服务设施规划建设标准的起草，建立应急服务设施管理机制等，完善应急服务设施体系，强化以人民为中心的规划治理；最后，应通过立法鼓励规划编制技术创新，强化规划编制实施中人与自然和谐共生的生态文明观，储备城乡安全规划管理人才，倡导规划新技术应用，提高预测、分析、干预和处置能力，实现高质量、高品质、有韧性的城乡空间发展目标。

注释：

1、本文所指“立法”为广义的法律法规、行政规章、规范性文件和标准规范的制定、完善等活动。

2、由于突发公共卫生事件与一般性突发公共事件具有较多共同特征，本文所论述的突发公共卫生事件的应对也基本适用于其他突发公共事件。

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