史育龙：城乡区域发展新格局：认识演进、战略优化与实施对策

作者 | 史育龙，中国城市和小城镇改革发展中心主任，研究员

摘要：基于改革开放以来我国区域发展的探索实践，立足现阶段国内基础条件和外部环境发生的深刻变化，以及我国区域发展出现的新特征，构建优势互补高质量发展的区域经济布局，城乡视角的分析和战略谋划具有全局和长远价值，也是支撑中国迈向现代化强国不可缺少的重要内容，实现这一目标，需要尊重客观规律，顺应城镇化大趋势，以区域主体功能为基础，坚持走生态优先、绿色发展之路，以城乡融合发展方式协同推进城镇化和乡村振兴，促进要素自由流动和高效聚集，提高区域开放水平，强化对特殊类型地区的支持保障，丰富完善促进城乡区域协调发展的体制机制。

关键词：区域战略；城乡融合发展；城镇化；乡村振兴；区域主体功能

我国是一个国土辽阔、区域差异显著的发展中大国，在建设社会主义现代化强国进程中，区域协调发展是需要长期面对的重要命题。改革开放特别是确立社会主义市场经济方向以来，随着经济持续增长、城镇化快速推进、以人为本理念确立、可持续发展和生态文明思想深入人心，学术界和决策层对于发展和协调发展的认识，在广度和深度上都不断拓展深化，具备了在新的历史条件下思考和谋划区域协调发展的基础条件。2019年8月，习近平总书记在中央财经委第五次会议上提出推动形成优势互补高质量发展的区域经济布局，确定了以优势互补为行动指南、以高质量发展为目标取向的新时代区域发展基本方略，是面向第二个百年目标作出的中国区域发展战略性安排。从总结我国对区域协调发展问题的认识思路演进轨迹出发，立足现阶段国内基础条件和外部环境发生的深刻变化，以及我国城乡区域经济社会发展出现的新特征，深刻理解这一战略安排形成的基础，紧扣新时代人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾主线，尊重客观规律，研究提出落实这一战略安排的重要举措，促进早日形成面向现代化强国的城乡区域发展新格局。

一、从缩小差距到协调发展高质量发展的认识演进

改革开放40多年来，我国各地区的经济社会发展都发生了翻天覆地的历史性进步。但在改革开放初期，受区位条件、优惠政策和改革创新力度等多种因素影响，沿海地区一马当先快速发展，广大内陆与沿海地区的发展差距显著扩大。之后随着一系列重大区域发展战略相继实施，高速铁路为代表的现代化基础设施通达范围不断拓展，城镇化促进区域协调发展的作用不断显现，基本公共服务均等化和生态文明建设实践不断深入，区域发展的协调性不断提高。进入新世纪，中国经济深度融入全球体系，影响区域发展的因素显著增加，对于区域协调发展的认识也进一步深化，不再简单追求各地区达到同样的经济发展水平，鼓励各地区因地制宜、扬长避短，走差异化发展道路，通过完善基础设施和公共服务，使各地区人民生活水平大体相当，成为区域协调发展的基本共识。

（一） 以沿海与内地分异为基础形成三大地带基本格局

沿海和内地的关系是我国区域协调发展的核心问题，并逐步演化成为东中西三大地带的区域经济格局和分析框架。早在1956年，毛泽东主席在《论十大关系》一文中，初步总结了我国社会主义建设经验，专门分析了沿海工业和内地工业的关系，强调重点在内地发展工业的同时，要更多利用和发展沿海工业，特别是轻工业。1988年，邓小平同志提出了沿海地区率先发展、之后带动帮助内地更好发展的“两个大局”思想，这既是对过去十年发挥沿海区位优势，设立经济特区和开发区等开放“窗口”，吸收国外资金、技术和管理经验，促进沿海率先发展的实践总结，也是对第二个十年的战略部署，由此确立了东部沿海在20世纪国家发展战略中的优先地位，也为此后抓住经济全球化的重大机遇，推出海南设省建特区、浦东开发开放等重大举措，从而推动形成一轮沿海地区大发展浪潮奠定了基础。沿海与内地的“二分”是中国区域经济的基本框架，随着开放水平提高和基础设施完善，同处内陆的中部和西部也显现出差异，基于自然地理条件、人口密度和经济发展水平梯度，形成了东中西三大地带的分析框架并一直持续到新世纪。虽然“九五”计划《纲要》曾经从区域经济联系的视角，按照组织经济区划的思路，依托中心城市和交通要道，突破行政区划界限，布局规划了七个经济区域，并在之后分别做了中长期发展规划，但囿于当时的经济社会发展和市场发育水平，这一构想未能得到有效实施。到了“十五”计划，还是回到了三大地带的分析框架。

（二） 基于任务目标确定的四大板块战略框架

虽然与改革开放前相比，各地区都有不错的经济增长表现，但伴随着沿海地区的持续快速增长，中西部地区对于区域差距的关注与日俱增。世纪之交启动的西部大开发战略，成为践行第二个“大局”的发轫之作。到2007年，西部地区生产总值增速首次超过东部，并在此后持续快于东部，改变了长期以来东部地区经济增长领跑全国的格局，对于缩小内陆与沿海地区的差距发挥了重要作用。1999-2018年，西部地区生产总值占全国比重由17.9%提高到20.1%，人均地区生产总值从相当于全国平均水平的62.9%提高到75.4%。此后，在东北地区转型乏力、中部地区面临“塌陷”的情况下，党中央于2003年和2006年相继做出实施振兴东北地区等老工业基地和中部崛起的重大战略部署，东部、中部、西部和东北地区为主体的区域发展总体战略正式成型。

（三） 从努力缩小区域差距到致力促进区域协调发展

计划经济时期，各地区都在“全国一盘棋”框架下非自主地承担不同的功能。改革开放以后，特别是在1992年确立社会主义市场经济体制的改革目标、1994年实施分税制以后，各地区确定发展目标和路径的自主空间越来越大。受区位条件和政策性因素的影响，东部沿海和内陆中西部省份之间的发展差距逐渐拉大，区域差距成为全社会高度关注的热点问题。当时不少分析都采用人均GDP或人均收入作为依据，但在市场化改革刚刚起步也就是“第一个大局”尚未完全成型的情况下，沿着这个思路很难拿出切实有效的解决办法。1995年，党的十四届五中全会通过的《关于制定国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标的建议》首次提出了促进区域协调发展，强调“从‘九五’开始，要更加重视支持内地的发展，实施有利于缓解差距扩大趋势的政策，并逐步加大工作力度，积极朝着缩小差距的方向努力。”虽然仍着眼于通过缓解差距扩大趋势进而缩小差距，但思路上已经有了从一味强调缩小差距到促进协调发展的认识飞跃。

（四） 基本公共服务和人民生活水平成为区域协调的重要目标

1993年，十四届三中全会通过了《关于建立社会主义市场经济体制的决定》，明确了建立社会主义市场经济体制的基本任务和要求。2002年，党的十六大提出完善政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能。随着对政府和市场关系的认识不断深入，公共服务特别是基本公共服务的概念逐渐成型。2006年，“十一五”规划《纲要》首次将“公共服务和人民生活水平差距趋向缩小”与“主体功能定位清晰、东中西良性互动”并列，明确了“十一五”时期促进区域协调发展的目标取向，促进区域协调发展的重点，由以人均经济指标为核心的区域差距，转向均等化的基本公共服务和人民生活水平。2017年底召开的中央经济工作会议部署新一年经济工作时，提出的三大具体目标就包括基本公共服务均等化和人民生活水平大体相当。从早期单纯讨论人均经济指标差距，到之后强调基本公共服务均等，再到着眼于人民生活水平大体相当，越来越清晰地聚焦于人，体现了以人民为中心的发展理念，也实现了指标与目标的统一。

（五） 城镇化带动城乡关系重塑成为促进区域协调的有效举措

计划经济时期形成并不断强化的城乡二元体制造成了巨大的城乡发展差距，从基础设施、公共服务到产业基础、人力资本，城市无不拥有显著的优势。城乡差距对区域协调发展产生了深远影响，今天依然可以看到越是发展滞后的省份，城乡差距越大。以全国人均生产总值最高的江苏和最低的甘肃为例（表1），2019年两省人均生产总值差距达3.75倍，但省会城市之间差距只有2.19倍，从人均收入和生活消费支出差距看，两省农村板块的差距也显著大于城市板块。

表1 2019年江苏省与甘肃省人均经济指标对比

数据来源：《2019年江苏省国民经济和社会发展统计公报》和《2019年甘肃省国民经济和社会发展统计公报》

在城镇化过程中，城市板块在整个区域的人口和经济产出份额不断提升，既反映了区域经济社会持续发展的进程，也体现了区域经济关系的不断调整优势，基于此，城镇化成为解决区域发展差距、促进协调发展的重要且有效解决方案。但早期制订的西部大开发等区域战略，比较重视基础设施、生态环境、特色产业和科技教育等领域的发展，虽然间接起到了促进城镇化的作用，但没有把通过城镇化调整城乡关系进而促进区域发展放在重要的全局地位，直到2006年提出的“中部崛起”战略，基于中部6省大量农业转移人口的现实，城镇化才进入重点任务之列。

（六）基于比较优势的区域主体功能定位是区域协调发展的基础

对区域协调发展，可以从衡量指标、基础要素、目标取向、实现途径等多个角度理解阐释，其核心内涵是构成国家发展体系的各个区域子系统，在自身得到比较充分发展基础上，相互之间建立共赢的合作支持关系并持续改进。各个区域得到比较充分发展的前提是其资源禀赋、区位条件等比较优势，能够在国家发展战略的总体框架中得到发挥，这是区域主体功能思想的由来，也是协调发展的基础。

上世纪90年代后，一些地方为追求高增长速度，大规模发展高耗能、高污染和资源性产业，为此付出了巨大的资源环境代价，也严重损害了区域协调发展。为鼓励地方依据比较优势差异化选择发展路径，通过为不同地区确定主体功能进而引导差异化发展的思路成为水到渠成的政策选择。2005年，十六届五中全会通过的“十一五”规划《建议》首次提出区域主体功能的概念，要求各地区要根据资源环境承载能力和发展潜力，明确不同区域的功能定位，并制定相应的政策和评价指标，逐步形成各具特色的区域发展格局。2006年发布的“十一五”规划《纲要》提出了主体功能定位清晰、东中西良性互动、公共服务和人民生活水平差距趋向缩小的区域协调发展格局，强调主体功能定位的基础作用、公共服务和生活水平差距缩小的目标导向，以及以不同区域间的良性互动作为实现途径，系统刻画了全国层面的区域协调发展特征。2007年，时任国家发展改革委副主任杜鹰同志在全国发展改革系统地区经济工作会议暨区域合作座谈会上讲话，提出从控制地区人均GDP差距、促进基本公共服务均等化、合理有效发挥各地区比较优势和人与自然关系和谐四个维度理解区域协调发展，系统阐释了区域协调发展的内涵，对此后深化区域协调发展研究产生了重要影响。

（七）人与自然关系是衡量协调发展高质量发展的重要指标

一些地方不顾资源环境承载能力，随意过度开发各类资源，带来日益严重的森林破坏、草原退化、湿地萎缩、河湖干涸、地下水位下降和水土流失，以及污染物排放量超过环境容量等严重问题。即使在东部沿海的一些地方，也出现了国土开发强度过高、水资源供需矛盾尖锐以及人口分布与经济布局失衡等问题。以京津冀为中心的北方冬季重污染雾霾天气、湘江流域土壤重金属超标、云南滇池水质严重恶化等环境问题，严重损害人民群众的安全感和幸福感，生态环境问题成为全社会关注的焦点。把人口、经济和资源环境三者相适应，作为区域协调发展的重要内涵，日益成为全社会的广泛共识。基于此，人与自然和谐共生成为统筹经济社会发展和生态文明建设、促进区域协调发展的必然选择，越来越多的地区认识到立足发挥本地特色和比较优势，扬长避短，选择最适合自身的发展模式，是在竞争中致胜的法宝，生态优先、绿色发展也逐渐成为全社会的高度共识。

（八）协调发展高质量发展需要协同发挥市场与政府两种力量

区域协调发展问题的实质是公平与效率的关系。市场配置资源遵从的效率原则，难以为缺少竞争力的劣势地区创造发展机遇，必须通过政府支持才能纠正市场机制的偏差，在各地区间建立协调的区际经济关系。但政府支持性干预常常会带来投入低效和边际效益递减问题。为此，必须协同发挥好政府和市场两种力量，一方面为保障困难地区的基础设施和基本公共服务提供必要的支持，为困难地区发挥比较优势营造政策环境，另一方面努力在发达地区和困难地区间建立基于市场规则的“双赢”合作机制，以及互助帮扶机制，探索利益补偿机制等，为发达地区与困难地区之间建立有的生命力经济联系创造条件。如上世纪90年代以后，在中央政府推动下开展的发达地区对困难地区的支援帮扶，在对革命老区、民族地区、贫困地区等实行的对口帮扶和东西部扶贫协作基础上，先后开展了对口支援三峡库区、对口援建汶川地震灾区等行动，以及近年来广东在省内建立的具有帮扶性质的合作试验区，充分体现了中国特色社会主义的制度优势，同时也为区域间基于市场原则的经济合作拓展了空间。

市场机制如何在促进区域协调发展中有效发挥作用，是一个值得探索的重大命题。2014年，党的十八届三中全会通过了《关于全面深化改革若干重大问题的决定》，特别强调发挥市场配置资源的决定性作用，推动资源配置依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化。要素资源的自由流动是实现市场化配置的重要前提，为此，通过市场机制作用促进区域协调发展，需要把推进要素自由流动放在更加优先重要位置。2016年发布的“十三五”规划《纲要》，把要素有序自由流动列在主体功能约束有效、基本公共服务均等和资源环境可持续之前，作为“十三五”时期促进区域协调发展的基本遵循，体现了对市场机制作用的高度重视，也是促进区域协调发展的长期任务。

二、现阶段城乡区域发展格局新特点

进入新世纪以来，随着区域发展总体战略不断深化细化，基础设施覆盖和基本公共服务均等化持续推进，区域发展的协调性不断提高，与此同时，城镇化依然处于较快发展阶段但迫切需要提高质量，要素成本快速提升但产业链供应链体系日臻完备，生态文明建设压力叠加、负重前行但已成为全社会的自觉行动，区域经济发展出现一系列新的特点。

（一） 区域经济增长的南北分化态势日益固化

改革开放以来，东部沿海地区长期承担着全国经济增长的“领跑者”角色。2002年之后，全国范围内出现了一轮重化工业快速发展的浪潮，资源型比重较高的北方地区增长加速，所占份额也不断提高。2008年金融危机之后，经济转型压力加大，从2013年开始，南方省份的总体增长速度开始超过北方，传统的东中西分异变成了南北分化，这一趋势持续至今并且差距不断扩大，呈现出增长速度“南快北慢”和总量份额“南升北降”的分化格局。按年度计算，南北方的增速差距由2013年的0.4个百分点扩大到2018年的1.0个百分点。2019年南方16省份经济占全国比重已经达到64.2%，比2018年提高2.7个百分点，为1978年以来的最高水平。在出现南强北弱分化差异的同时，在四大板块内部不同省份之间、各省内部市域之间也出现了日益显著的分化现象。

（二） 基于区域特点和突出问题确定的发展战略成效显现

十八大以来，根据国内区域发展面临的新情况和新要求，中央陆续制定了京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设等重大区域发展战略。京津冀三地紧紧围绕有序疏解北京非首都功能这一核心问题，在交通一体化、生态环保、产业发展等现实急需、符合目标导向的重点领域先行发力，以雄安新区、北京城市副中心、张家口首都水源涵养功能区和生态环境支撑区等重大工程为重点，努力探索以世界级城市群为基础的人口经济密集地区优化开发模式。不久前发布的《北京市通州区与河北省三河、大厂、香河三县市协同发展规划》，表明协同合作已经成为三地的自觉行动，并且逐步深入到操作层面，直接接受北京辐射带动的廊坊“北三县”加快融入北京的同城化步伐。长江经济带发展战略提出后，沿江省市共抓大保护、不搞大开发，努力探索一条生态优先、绿色发展新路，生态环境保护修复成效显著，干线港口铁水联运设施联通项目全面开工。粤港澳大湾区立足建设国际一流湾区和世界级城市群，在一个国家、两种制度、三个独立关税区的体制框架基础上，致力于在基础设施互联互通、打造国际科技创新中心、共建宜居宜业宜游的优质生活圈等方面取得突破。深圳抓住粤港澳大湾区建设重大机遇，增强核心引擎功能，共建国际一流湾区和世界级城市群，携手建设国际科技创新中心，积极推动广深港澳科技创新走廊建设。获准在横琴设立的粤澳深度合作区，将建立粤澳双方共商共建共管体制机制，探索在民商事法律适用、贸易等领域深化改革扩大开放，打造与国际规则高度衔接的营商环境。十九大之后，面向建设社会主义现代化强国的奋斗目标，党中央进一步提出了长三角一体化发展、海南全面深化改革开放、黄河流域生态保护和高质量发展、成渝地区双核经济圈建设等一系列重大区域战略。这些区域战略相互配合，成为新时代完善中国发展新格局的重要支撑。

（三） 共建“一带一路”显著提升了内陆地区的开放水平

共建“一带一路”战略不断走向深入，深刻改变了我国的开放格局，远离国际市场的西部内陆地区成为开放合作的前沿。与此同时，在高铁、高速公路、机场和新一代互联网等现代基础设施支撑引领下，内陆中心城市相对沿海地区的区位劣势也在发生改变。郑州、武汉、长沙、重庆、成都和西安等内陆城市正在迅速崛起。郑州作为一个不沿边、不沿海、不沿江的内陆城市，不断强化陆路交通枢纽优势，率先建成目前全国唯一的“米”字形高铁枢纽，同时依托空港经济综合实验区等战略平台，积极拓展国际航空枢纽功能，形成多种交通方式无缝衔接、一体联运的物流集疏优势，打通了空中、陆上、网上、海上四条“丝绸之路”，显著提升了在全国发展格局中的地位。由重庆首创的渝新欧班列现已发展成为连接中国与欧洲100多个城市的中欧班列。成都、重庆开行的中欧班列是目前国内运输货值最大、辐射范围最广、产业带动最强的两大中欧班列。2019年，成渝两地中欧班列开行量均已超过1500列；截至2019年底，两地中欧班列累计开行数量占全国比重已超过40%。成渝两市成为名副其实的内陆开放高地。

（四） 老、少、边、穷等特殊类型地区发展进程加快

革命老区、民族地区、边疆地区和资源枯竭、产业衰退、生态严重退化等困难地区是区域协调发展的重点。早在1986年制订的“七五”计划《纲要》就有“老、少、边、穷地区的经济发展”为题的专门章节安排，并在全国范围启动了有组织的大规模扶贫开发。1994年第三次西藏工作座谈会作出对口支援西藏的决定。1996年，北京、上海、浙江、福建等东部13个省市与西部10个省区开展扶贫协作。2010年启动对口援青和新一轮对口援疆，2014年，国务院出台《发达省（市）对口支援四川云南甘肃省藏区经济社会发展工作方案》。到2019年，中央国家机关和19个省市8.75万人次参与援疆，投入各类援疆资金累计近1200亿元，实施产业合作项目超过1.2万个，为新疆发展注入了强劲动力。此外，中央财政也逐步加大对其他特殊困难地区的支持。2009-2011年，国家设立设立了资源型城市发展接续替代产业专项资金，分三批支持了69个资源枯竭城市经济转型和可持续发展。2016年，《关于加大脱贫攻坚力度支持革命老区开发建设的指导意见》发布，并制订了赣闽粤原中央苏区、陕甘宁、左右江、大别山、川陕等5个重点革命老区的振兴发展规划，经过几年的努力，老区面貌发生了巨大变化，从2010年起连续8年增速全省倒数第一的延安，自2018年起进入前列，增速超过全省水平。2015年11月，党中央作出打赢脱贫攻坚战的战略决策，到2019年，贫困县数量从832个减少到52个，农村贫困人口由2012年的9899万人减少到551万人，贫困发生率从10.2%下降到0.6%。2016年发布的《“十三五”脱贫攻坚规划》确定对生活在自然条件严酷、生存环境恶劣、发展条件严重缺乏等“一方水土养不起一方人”地区的981万建档立卡贫困人口实行易地扶贫搬迁，相当于一个中等规模国家的人口，据新华社2020年3月4日消息，目前全国22个省（区、市）已建成集中安置区3.9万个，建成安置住房260多万套，“十三五”规划确定的易地扶贫搬迁建设任务已基本完成，930万农村贫困人口搬出世世代代居住的大山和自然条件恶劣的地方。贵州等省份确定了以城镇集中安置为主的模式，全省188万搬迁人口中有147.24万在县城安置，占搬迁总人口的78.3%。与城镇化相结合搬迁模式，有力推动了贫困地区的城镇化，显著优化了城乡区域发展格局。

（五） 中心城市和城市群对区域发展的引擎作用不断显现

2013年召开的中央城镇化工作会议，明确提出城镇化是现代化的必由之路这一重要判断，之后发布的《国家新型城镇化规划2014-2020年》，确定了“以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、文化传承”的新型城镇化道路，近年来我国区域发展协调性不断提高，与城镇化进程特别是中心城市和城市群发展步伐加快密不可分。2019年8月，党中央、国务院发布《关于支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区的意见》，其中特别强调要创新完善、探索推进广深汕特别合作区管理体制机制。深圳提出“东进、西协、南联、北拓、中优”的“内优外联”战略，向东连接广东沿海经济带东翼及东南沿海地区，向西连接沿海经济带西翼及西南地区，向南连接港澳，向北连接粤北生态发展区及中南地区，从全局谋划一域、以一域服务全局，当好新时代区域协调发展的“发动机”和“动力源”，建设中国特色社会主义先行示范区。地处长三角一体化发展地理中心的南京，是江苏唯一跨江布局的城市，南北狭长、空间有限，针对江南江北、老城新城、主城郊区等发展不平衡不充分问题，推进空间重构、生态崇组、优势重塑，务实推进宁镇扬同城化发展，启动共建宁淮特别合作区，以及宁滁（州）、宁马（马鞍山）跨界一体化发展示范区，牵头推动宁杭生态经济带，建设共建长三角科创圈。到2017年，19个规划建设的城市群常住人口占全国比重达到73.3%，经济比重达到88.0%，其中京津冀、长三角、珠三角、成渝和长江中游等5个主要城市群的人口和经济占全国比重达到39.2%和54.7%。2018年广东省户籍人口城镇化率比上年提高1.1个百分点，特别是深圳作为特大城市新增落户50多万人。江苏的常住人口城镇化率和户籍人口城镇化率均显著高于全国水平。地处西部的贵州、陕西是过去10年城镇化率提高幅度最大的两个省级单元，2008-2018年间，城镇化率分别提高了18.4和16.0个百分点，同期两省的城乡人均可支配收入比分别由4.20倍、4.10倍，下降到3.25倍和2.97倍，下降幅度位居全国前列。成渝城市群地区从人口流出地区转为流入地区，2010-2017年间常住人口增加444.5万人，占同期西部12省区常住人口增加总量的27.3%，显示出强劲的集聚吸引力。

（六） 城乡融合发展正在塑造新的区域协调发展格局

经过40多年改革开放带来的迅速发展，虽然乡村仍是区域协调发展的“短板”，但我国城乡关系正在发生新的变化，随着乡村基础设施和公共服务水平显著提高，在乡村人口继续保持一定规模进入城市的同时，一些已经进城的农业转移劳动力选择返乡创业，城乡之间人口对流互动明显增多，乡村地区的农业与制造业、服务业融合发展态势日益显著，城市资本也积极寻求在乡村的投资机会，城乡融合发展、互动发展成为大势所趋，也将成为促进区域协调发展的重要方式。2018年以来，国家在341个地区开展农民工返乡创业试点。据初步统计，到2019年中，试点地区返乡创业人员已有近200万，带动就业人数超过700万。在试点地区带动下，全国返乡创业人员已超过800万，带动的就业人数达到3000万左右，形成了人才回归、技术回乡、资金回流的“集合效应”，带动相关上下游产业转移，推动了乡村振兴和脱贫攻坚进程。

城乡融合发展的前提是要素自由流动基础上的合理配置，目前在这方面还存在比较明显的制约。在中央多次推出大力度户籍制度改革政策的情况下，农业转移人口成为完整意义的城市居民，还存在一定的制度障碍，特别是在一些就业机会较多、收入水平较高的特大超大城市尤其突出。由于市场配置城乡土地要素资源的作用发挥不充分，更没有成为决定性力量，远离城市的广大农村地区难以分享城镇化带来的土地增值收益，不同区域农民之间的财产性收入差异巨大。与此同时，城市工商资本进入农村地区面临不少障碍，乡村地区资金投入不足与进入困难并存，成为制约乡村地区发展的突出问题。

2019年5月，中央发布了《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》，强调以完善产权制度和要素市场化配置为重点，坚决破除影响城乡要素自由流动、平等交换和公共资源合理配置的体制机制弊端，在城乡要素合理配置、城乡基本公共服务普惠共享、城乡基础设施一体化发展、乡村经济多元化发展和农民收入持续增长等5个方面提出了29项体制机制建设和政策意见。2019年12月，国家发展改革委等18部委联合发布《国家城乡融合发展试验区改革方案》，决定在浙江嘉（兴）湖（州）片区等11个区域开展城乡融合发展试验，要求到2022—2025年，试验区实现城乡生产要素双向自由流动的制度性通道基本打通，城乡有序流动的人口迁徙制度基本建立，城乡统一的建设用地市场全面形成，城乡普惠的金融服务体系基本建成，农村产权保护交易制度基本建立，农民持续增收体制机制更加完善，城乡发展差距和居民生活水平差距明显缩小的目标，并形成一批可复制可推广的典型经验和体制机制改革措施。

（七） 生态文明建设实践推动区域协调发展走深走实

生态环境是人类赖以生存的自然基础，也是区域协调发展的重要体现。从“十一五”时期起步的主体功能区思想，基本出发点就是充分考虑不同地区资源环境对人口经济的承载能力，以及对于不同开发利用方式的适应性，从而力求所有区域的开发建设活动都不会导致生态环境的巨大破坏。但现实情况是很多地区在发展过程中已经不同程度出现了生态破坏严重、灾害频发和生态压力巨大等问题，这也成为全面建成小康社会的突出短板。2005年，习近平总书记在浙江工作期间就提出“绿水青山就是金山银山”的重要思想，强调经济发展不能以破坏生态为代价，生态本身就是经济等一系列具有前瞻性的战略思想。2015年，《生态文明体制改革总体方案》发布，要求树立空间均衡的理念，把握人口、经济、资源环境的平衡点推动发展，人口规模、产业结构、增长速度不能超出当地水土资源承载能力和环境容量。2016年1月，习近平总书记在推动长江经济带发展座谈会上指出“要把修复长江生态环境摆在压倒性位置”，“推动长江经济带发展必须从中华民族长远利益考虑，走生态优先、绿色发展之路，使绿水青山产生巨大生态效益、经济效益、社会效益，使母亲河永葆生机活力。”首次将生态环境修复置于区域战略的核心位置。2019年，黄河流域生态保护和高质量发展上升为国家战略。长江黄河两条母亲河南北呼应，开启了生态文明建设为主线的区域协调发展实践探索。

近年来，以《生态文明体制改革总体方案》为起点，按照以主体功能区规划为基础统筹各类空间性规划、推进“多规合一”的要求，建立了国家发展规划战略导向作用下的统一规划体系，在空间规划中强化生态保护红线、永久基本农田和城镇开发边界等控制线的划定，提升国土空间治理能力和效率，倒逼经济高质量发展，通过形成生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山青水秀的国土空间开发保护格局，促进区域协调发展。

（八）促进区域协调的机制日渐丰富完善

区域协调发展需要一系列切实有效的工作机制支撑保障。2015-2016年期间，国家发展改革委先后印发《关于进一步加强区域合作工作的指导意见》和《关于贯彻落实区域发展战略促进区域协调发展的指导意见》。2017年，党十九大提出了区域协调发展战略，并要求建立更加有效的区域协调发展新机制。2018年，党中央国务院发布《关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》，提出建立区域战略统筹、市场一体化发展、深化区域合作、优化区域互助、区际利益补偿、基本公共服务均等化、区域政策调控和区域发展保障等8个方面20多项机制和政策，其中完善多元化横向生态补偿、粮食主产区与主销区之间利益补偿、资源输出地与输入地之间利益补偿等机制已经成为促进区域协调发展的创新性实践。

在近年来各地的探索实践中，跨行政区的经济合作和区际利益补偿是进展显著突出的两个领域。上世纪80年代，随着地方在经济发展中的自主权不断加大，在中央有关部门推动下，在交通干线、大江大河流域和省际交界地区等积极探索开展经济合作，出现了环渤海经济合作区、中南经济技术协作区、黄河经济协作区和淮海经济协作区以及长江沿岸中心城市经济协调会等，还设立了上海经济区协作办公室等官方工作机构。2011年，国务院批准在江苏连云港设立国家东中西区域合作示范区，探索新时期区域合作的新途径，创新统筹区域发展的体制机制，为推动区域协调发展提供经验和示范。2014年，国务院批复《晋陕豫黄河金三角区域合作规划》，支持山西、陕西、河南在三省交界地带的运城市、临汾市、渭南市和三门峡市探索新形势下的区域合作之路。新安江流域的安徽浙江两省自2012年开展生态补偿试点，经过两轮探索，试点以来新安江上游每年向千岛湖输送60多亿立方米干净水，新安江生态系统服务价值达到246.5亿元，水生态服务价值达到64.5亿元。上游的安徽黄山市关停淘汰污染企业170多家，整体搬迁工业企业90多家，拒绝污染项目180多个，但2018年旅游业总收入达到506亿元，增长12.4%，实现了生态保护与经济发展相互促进、相得益彰。在此基础上，京津冀水源涵养区、广西广东九洲江、福建广东汀江－韩江、江西广东东江、广西广东西江流域多个流域已开展跨地区生态保护补偿试点。

三、构建城乡区域发展新格局的对策建议

推动构建城乡区域发展新格局，关键在于加快塑造支撑高质量发展的动力系统。要按照新发展理念确定的方向，紧紧抓住放松对中心城市、都市圈和城市群等经济发展优势地区的束缚，通过释放发展活力增强对经济和人口承载能力，强化对生态功能区、粮食主产区、边境地区的保障支撑，以促进各类要素合理流动和高效集聚为重点，营造各地区能够充分发挥比较优势的体制和政策环境，在解决人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾过程中，构建面向现代化强国的城乡区域发展新格局。

（一）以比较优势为基础精准落实区域发展战略

针对各区域板块贯彻落实新发展理念、实现高质量发展面临的突出矛盾和挑战，国家已经制定出台了多个重要的区域发展战略，为相关地区明确了发展方向。塑造高质量发展的城乡区域经济新格局，首先要使区域战略精准落地，在现有主要在省级层面制定的区域战略基础上，研究在地市层面精准确定空间范围，提高空间划分与战略取向的匹配度。如湖南、江西等省是长江经济带发展战略的重要组成部分，但湘南赣南的衡阳、郴州和赣州等地市的区位优势不在长江，而在与珠三角地区的联系，为此，积极融入粤港澳大湾区是其首选的战略方向。其次，要聚焦区域战略的主题和主要目标，从全国发展大局出发，每个区域战略都有其核心要义，这是区域战略的特质，也是扎实推进实施的关键。京津冀协同战略要紧紧扭住疏解北京非首都功能，以此带动三地协同发展，建设世界级城市群。长三角一体化要围绕提高经济集聚度、区域连接性和政策协同效率做文章，提升长三角在世界经济格局中的能级和水平。粤港澳大湾区建设战略的关键和难点都在坚守“一国”之本与善用“两制”之利的对立统一，聚焦建立与国际接轨的开放型经济新体制，建设具有国际竞争力的创新发展区域。第三，要高度重视区域战略中的空间布局，尊重客观规律，服务战略要求，合理安排人口、产业和基础设施，以及农业和生态空间布局，科学确定自然保护地空间范围，把握好生产、生活和生态空间的关系，实现整体效率效益最大化。

（二）以城镇化和乡村振兴作为区域协调的基本动力

2019年我国常住人口城镇化率已经达到60.6%，但户籍人口城镇化率只有44.4%,二者差距由2012年17.3个百分点减小到16.2个百分点，实现《国家新型城镇化规划2014-2020年》确定的缩小2个百分点左右的目标仍需付出努力。要坚持以人的城镇化为核心，顺应城镇化大趋势，聚焦吸纳集聚人口多的都市圈和城市群等重点区域、落户意愿强的农业转移人口和其他重点人群、短板突出的公共服务和支撑发展新动能的新型基础设施等重点领域，完善支持农业转移人口市民化的“人地钱挂钩”政策，健全主要依据城市规模配置公共资源的机制，着力解决流入地政府和农业转移人口自身对进城落户“两个积极性”不高的问题，促进人口和经济活动向优势地区稳定集中，加快培育强大国内市场，提高经济增长和运行效率，释放城镇化促进区域协调发展的作用。

世界不少国家在城镇化过程中都曾经出现过乡村地区的凋敝和衰落，直到今天不少发达国家的农村有完善的基础设施和公共服务，但依然存在留不住年轻人的问题，可以说如何保持乡村地区的发展活力是各国普遍面临的现代化难题。即使未来我国城镇化率达到80%甚至更高水平，仍会有数亿人生活在乡村，如何有效因此乡村振兴还是关乎这几亿人同步进入现代化的重大问题。2019年5月，习近平总书记在江西视察时提出“城镇化和乡村振兴互促共生”的重要判断，深刻回答了城镇化与乡村振兴的关系。乡村振兴除了落实好“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总要求，一要按照三次产业融合发展的模式，夯实乡村产业基础，以产业兴旺保持乡村活力。二要注重发挥小城镇和特色小镇的城镇化载体作用，合理确定面向现代化的农村居民点布局优化方案，高效补齐农村基础设施和公共服务短板。三要鼓励地方探索建立城市人才和工商资本加入农村集体经济组织的规则，为发展壮大乡村产业、巩固脱贫攻坚成果、因地制宜推进乡村振兴做出贡献，实现城乡两类空间才有可能良性互动、共同发展。

（三）以中心城市、都市圈和城市群等作为重要支撑

中心城市、都市圈和城市群是依次扩大的城镇化空间形态，也是区域经济发展中的优势地区，发挥好这些优势地区的重要支撑作用，首先要强化土地、水、能源、劳动力等要素的保障水平，优先建设5G网络、人工智能、数据中心、工业互联网、物联网等新型基础设施建设，为优势地区拓展更加广阔的发展空间。中心城市发展的关键在于通过高品质的基础设施和公共服务吸引高端要素，通过高密度高强度的要素互动提升创新能力和增长效率，从而确保竞争力。都市圈发展主要依靠中心城市与外围地区之间密切的社会经济联系，在周边形成一个支持中心城市高端化发展的产业空间，并为中心城市提供必要的生态服务空间，在有效降低产业经济成本的同时，与中心城市形成生命共同体。城市群是在优势地区形成的以都市圈为基本单元的多中心人口经济蔓延空间，在高速公路、地铁轻轨和高铁等现代交通设施支撑下，多个相邻都市圈在要素频繁交流互动基础上形成大规模产业集群和高效率产业链，成为引领发展的中心。

（四）以城乡融合发展释放城市辐射带动区域的能力

城乡融合发展要着重解决制约劳动力、土地、资金和技术等生产要素在城乡之间自由流动和平等交换、以及基础设施等公共资源在城乡间合理配置的体制机制，这也是充分释放中心城市对乡村辐射带动作用的重要前提。对于人口流动和户籍而言，首要问题是需明确户籍制度改革的终极目标，在此基础上才能落实1亿农业转移人口进城落户以及居住证的长期功能等。目前城市人才返乡入乡的政策通道已经建立，也允许农村集体经济组织探索人才加入机制，从长远来看，实现人才和劳动力双向流动，需要探索建立集体经济组织成员资格与户籍脱钩的制度。对土地要素而言，要在前期试点基础上，尽快制订闲置宅基地和废弃的集体公益性建设用地转变为集体经营性建设用地的操作程序，为转变性质后直接入市扫清障碍，也要支持地方完善土地流转服务和管理机构，提供信息发布、政策咨询、价格评估等服务。

（五）以完善体制机制强化对特殊类型地区的支持保障

在保障优势地区得到充分发展、发挥引领全国发展核心动力源、进而积极参与全球竞争的同时，对于保证粮食主产区、重要生态功能区、边疆地区以及其他特殊类型地区，要建立支持发展的制度化长效机制。研究建立城乡基本公共服务标准体系，以及反映基础设施通达程度和人民生活水平的评价指标，建立依据常住人口规模布局公共服务设施和提供服务的机制。在全国和省级层面，分别根据各省级单元与各县级单元与全国全省平均水平的差距，以转移支付和项目布局为主要方式，分别建立中央和省级的支持机制。在全面完成脱贫攻坚任务之后，研究建立覆盖城乡、解决相对贫困问题的反贫困长效机制。对资源枯竭、产业衰退等困难地区，以支持接续产业发展、劳动力转岗培训为重点，夯实城市可持续发展基础。对国家公园、自然保护区和饮用水源地等重要保护地，在均等化的基本公共服务基础上，以妥善安置和保障管控范围内人口的生计出路为重点，建立长期稳定、可预期的支持机制。对于流域上下游、粮食产销区、公益性生态功能区等，建立奖补结合的支持机制。

（六）以区域主体功能定位为基础健全考评指标体系

以资源环境承载力和国土空间开发适应性评价为基础，以比较优势为核心的区域主体功能是区域发展战略的基本依据。对于区域发展的绩效评价，也要坚持主体功能的基础地位和高质量发展的基本指向，把区域生态环境质量、基本公共服务均等化水平、城乡居民人均收入差距、基础设施普遍通达程度和农业转移人口市民化水平等纳入考核指标体系，避免忽视主体功能定位差异，出现“唯GDP增长”导致区域发展扭曲的后果。为更好发挥区域主体功能的基础性导向作用，建议在现有以县级行政单元基础上划分主体功能区基础上，探索把重点开发和限制开发区域的主体功能落到乡镇一级，通过主体功能精准落地确保政策有效执行，同时通过正在进行的国土空间规划，强化生态保护红线、环境质量底线和资源利用上线等指标对区域开发秩序的管控作用。

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