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尹稚:地方主政者要戒掉城市更新中的“洁癖”

来源:搜狐城市 发布时间:2021-09-23 点击次数:992

作者陈亚辉 蓝桥

根据“七普”数据,2020年我国城镇化率已经达到63.89 %。城镇化进入下半场,曾经烈火烹油般的城市建设正逐渐趋缓,对旧有城区的改造和更新成为越来越被关注的议题。

2019年12月,中央经济工作会议强调“要加大城市困难群众住房保障工作,加强‘城市更新’和存量住房改造提升”。今年“十四五”规划纲要出炉,“城市更新”被写入其中。

城市更新包含的内容庞杂而具体,且和居民生活关系密切。但在国内部分地区,“运动式”更新屡见不鲜,更新改造后当地居民生活成本上升、便利度下降的现象也时有发生。

这些问题的根源是什么,如何解决?理想中的城市更新应该是什么状态?城市更新应该由谁来主导,其中各方应该扮演什么样的角色,又如何发挥自己的作用呢?

近日,清华大学建筑学院教授、清华大学城市治理与可持续发展研究院执行院长尹稚在2021中国国际城市建设博览会系列活动之城市更新论坛现场接受了搜狐城市访谈,深度探讨了城市更新的相关议题。以下是访谈精编。

防止“运动式”更新需要多部门多政策配套

搜狐城市:近期,住建部发文稳妥实施城市更新行动,严格控制大规模拆除、增建和搬迁。您觉得住建部出台此规定的用意是什么?

尹稚:因为一个城市的功能更新、人力资本更新以及更深层次的治理结构的改革性更新,都是一个渐进式过程,一个成功的城市更新是有机的、可持续的,而不是运动式的、短期内大规模投入的、不计成本的。

显然有些地方在执行过程中背离了这些原则和认知,试图在一夜之间形成效应,甚至将其作为新一轮的土地财政的来源,想从这里获得城市功能提升和百姓生活改善以外的利益。

所以我觉得住建部出台这个规定的用意,就是为了给予一定规范,对城市更新的概念做进一步的明晰,强调这个过程的渐进性和可持续性,逐渐使中国的城市更新过程变成比较有机的一个渐进式过程。

搜狐城市:您觉得能达到预期吗?

尹稚:这个文件要想真正落实、真正建立起有效的约束机制,恐怕在城市更新的税收体制、投资路径、投资强度、投资方式等方面,都得做一些相关的配套政策。

现在很多地方政府已经出台了不同导向的城市更新的地方条例或者地方法规,但是这些东西真正要落地,后续还需要具体的实施方案。

搜狐城市:住建部还提出“不沿用过度房地产化的开发建设方式”,什么是“过度房地产化的开发建设方式”?

尹稚:过度房地产化的核心其实是把房地产金融工具化。这个金融工具其实不仅老百姓在用,即通过炒房实现财富积累,开发商也在用,即通过资本运作来圈钱,政府在相当一段时间内也在用。

因为国税、地税等各种税源分配完了以后,其实留给地方政府的税源不足以支撑它的日常发展,而土地财政收入其实是支撑它基础设施建设等方方面面的很重要的来源。

当房地产走上“房住不炒”的正常发展路径的时候,其实它在去除其不良金融工具的成分。我认为所谓的“不沿用过度房地产化的开发建设方式”,主要就是不要拿它当一个金融工具来用,不要鼓励再一轮的炒房现象出现。

城市更新不能单纯算经济账

搜狐城市:改变这种方式还有什么更深层次的考量?

尹稚:城市更新的核心目的其实主要有这么几点,第一就是迎合时代要求。在当下的新时代,中国面对着共同富裕的命题,会通过城市更新来调整城市空间资源的权力分配和利益分配,使得它能惠及中产阶级以下的最大的一块群体,而不是只惠及中国的少数人。

第二就是应对绿色低碳的一系列生活方式的变化。大量的老旧小区、老旧厂房,在节能减排方面远远没有达到当下应该达到的标准,这是要改的一个重点。通过改造,每年可以节省的建筑能耗是非常巨大的。

我们国家在城市运营当中,建筑能耗占到总能耗的40%~60%。因为过去比较穷,建筑的外墙结构、保温材料都很简单,甚至有些房子连保温材料、保温维护材料都没有达标,必然来更高的能耗。

如今中国城市表面上光鲜亮丽的一面大家都习以为常了,但是在极端气候冲击下暴露出来很残酷的一面,大家也开始有认知了。一场大水、一场内涝就能够造成很大损失,城市基础设施的脆弱性问题开始暴露。如何提高投资标准建设、维护水平以及运维管理水平,其实都是可以纳到城市更新中去做的。不要觉得城市更新就是三旧(老旧小区、老旧工业区、老旧商业区)改造,从战略眼光来看,一个可持续的城市更新,对中国整体城市运营水平的提升会发挥非常大的作用。

另外城市更新跟新区建设不一样,城市更新的那块地是有原住民、原社区组织利益群体和利益架构的,不能像开发新区那样政府一家主导,或者资本一家说了算。首先价值观必须是党和政府引领的,不能偏离以人民为中心、为人民服务的基本价值观念;其次动力来源应当是市场化,一个成熟的城市更新方式是有合理的商业模式的,如果城市更新都要政府砸钱补贴来做,是做不下去的。

第三,要有大量社会力量的动员,以及社会组织、基层民众组织的参与。因为它有原来的利益,在更新过程中究竟是损害了原有利益,还是有更美好的生活前景,这一点非常重要,否则这场城市更新就不会得到民众支持,甚至会受到抵制。

所以城市更新一定是价值观要政府引导,动力机制要来自于市场,具体行动要得到社会自愿和自觉的协同和支持,这就是一个现代化的国家治理模式转型当中的一个非常好的案例。如果不给市场留利润空间,只靠政府财政死磕到底,是不可能的。一定要社会资本进入,城市更新才是可持续的,它需要成熟的商业模式,但这个模式一定不是以挣大钱为核心,它会有合理利润,但是不是资本主导的。

搜狐城市:您刚刚提到一种理想化的模式,那现在现实的推进城市更新都是怎么做的呢?

尹稚:现在城市各有各的高招,但有些城市是比较单纯地算经济账。比如说局部一个小区的改造,如果单从经济角度去考虑,那当然是建的越高越好,所以有的开发商就是恨不能拆一建四、建五,建八、建十都敢干。

如果按这个条路走下去,第一你要看谁拿走的那部分暴利,第二,这种超过城市基础设施承载力的高强度开发,最后带来的交通拥堵、供电紧张、供热紧张、供水紧张是谁在买单。如果资本单一导向的话,它损害的一定是公众利益,肯定是要做一个平衡的。

比如北京这两年的城市更新、新区招投标,两方都愿意挣这钱,那么就看谁提供的公共服务设施面积多,谁后续运营中能够保障的品质好,那么这块地就拍给谁。

城市更新要保留一些烟火气

搜狐城市:如何保证城市更新升级的同时,不明显增加该地区居民的生活、就业成本,且保证生活便利性呢?

尹稚:其实这涉及到两方面问题,一个是在更新改造过程中应对新的生活需求。因为一些旧城或者旧区可能建于20年、30年前,大家对公共服务的需求,对就医、就学、入托等方面的需求跟当下是不一样的,无论是规模还是质量都发生了非常大的变化,所以绝大部分的更新、旧改地区,其实是在加大生活便利性,是利用有限的资源在增补这些设施。

第二,有些城市更新地区并不是要推倒重来的,它是要填补一些当年被资本开发中遗忘的东西。很多封闭式楼盘的小区,当年都是开发商主导,甚至在相当程度上是开发商背后的资本主导的,它最先砍掉的都是跟老百姓日常生活有关的生活服务业,把原来应有的配套面积变成了高端会所等等。那这些更新其实就属于微更新、微改造,要把原来失去的空间拿回来,真正符合当下的公共利益需求。

搜狐城市:您说的当然是好的一面,但是很多城市更新之后可能生活成本变高、生活便利性下降了,这又该怎么办?

尹稚:城市更新的目的应该是繁荣城市生活,而不仅仅是做到物理环境的整洁卫生。

我在很多地方讲,我们中国部分地区的市长、书记经常有洁癖,得治。他看不惯这种烟火气的城市生活,老觉得一条街道应当地上是打扫地干干净净的,所有的标识尽可能整齐划一。这个不是城市,哪怕从纯美学角度来讲,这也不是一种正常的城市美学。

城市应当是丰富多彩的,它的生存和生活空间应当是能适应城市里边各种阶层、不同人群的需求的。还是要留下更多的适应大家日常生活行为、生活方式的不同的空间范式,这样城市才有活力,才有多样性,整齐划一的城市那是没有生命力的。

未来城市频繁拆建的现象会改变

狐城市:跟国外相比,中国的住宅、建筑的使用年限较低,包括小区的维护以及维护式更新也不积极,您怎么看这种现象?

尹稚:一个是我们缺乏长期维护资金的正常安排。我们的小区在购房款里边会留一点维修基金或者叫大修基金,但是这个钱很少,甚至小区20年后要用大修基金换部电梯,可能都不一定够用。

我给你举个案例,我当年去英国访问剑桥、牛津这些校园的时候发现,它们在盖一个新建筑的时候,如果预计这个房子大概要持续使用30年才进入大修状态,那么它会在基建费用里面留下一笔较为可观的资金。甚至还有一些极端个案,比如说这个建筑是木结构的,甚至它现在就要开始种树,为30年以后培养一片橡树林,等真正到大修期的时候,不要去荒山野岭砍野生橡树,而是用这片人工林。

但当年我们刚进入大规模建设时期真的是没钱,老百姓也没有那么强的支付能力,这房价就够高了,再让你加一份长期维护款,就更离谱了。这就导致我们的住宅区,维护能力相对来讲比较弱,在真正的维护过程中不得不另辟财源。但是如果真找不着其他的财源,那么它就会逐渐衰败、衰落,所以看上去就好像没有达到它应有的技术生命周期。

还有一些问题,其实是因为大的社会经济形势、区位形势变化导致的衰弱,这种衰弱问题更复杂。因为中国经历了一个高速发展时期,可能同样的一块地,当年盖的时候是适合做住宅的,但是过了30年以后已经不适合做住宅了,可能拿来做商业化运营、做办公区域更合适,这也导致了有一部分房屋的寿命相对偏短,虽然从技术上来讲它还没有到生命周期,但是从社会经济价值来讲,它已经不具备原来的功能优势了,它不得不转换用途来适应当下的社会经济发展。

其实它是多种原因造成的,所有高速发展时期的国家都经历过这个进程。美国在二战以后盖的高层住宅,理论寿命也可以做到80年、100年,为什么到60年代末70年代初就开始大规模爆破拆除了?因为它最初的社会经济职能已经没了,即使把它留到那儿也没有人再愿意去住了,所以不能简单的说年限短就是技术不行,不完全是技术问题。

搜狐城市:那有没有可能是因为规划的没那么合理,才导致开发以及变动的周期短呢?

尹稚:你不要觉得规划真的可以超前50年。我为什么讲城市更新永远是一个持续过程,发达国家工业文明走了200年,数字化文明也走了几十年,到现在仍然有很高强度的城市更新。

你能想象像美国这种国家,它的规划师、建筑师经常会处于短缺状态吗?因为随着社会经济的发展、技术的进步、生活水平的提升,会不断提出更新的要求。当代人去想象下一代,再下一代未来40年、50年的生活状态,这基本是不可能的事情。你能看到五年、十年之后,做一点靠谱的预测,给未来留下余地就很不容易了。

搜狐城市:频繁地拆倒重来的现象,下一阶段会有所改变吗?

尹稚:这个肯定会慢慢减少。因为现在的中国基本上进入了一个超高速发展时期,以后逐渐会过渡到一个平台期。这其中有几个原因,一个是我们的人口不会像原来那么增长了,甚至会出现拐点,总量会下滑。中国会进入到一个少子化与老龄化并存的时期,城市建设也将进入一个相对稳定的时期,需求没那么大了,也就没必要疯狂扩张、大拆大建。

其实这些年绝大部分都是微更新、微改造,但是对于城市的大型基础设施体系来讲,确实还有大改的余地。比如北京的内涝问题和污水网问题,支撑2000多万人口的城市,地下还有民国时期埋的管线,甚至清朝挖的排水沟,它是不是符合当代的需求呢?可能已经不符合了,但是还对付用着。未来我们还面对很多基础设施的升级、更新换代,这样才能支撑这个城市有更好的更可靠的安全性。

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