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冯长春:“新格局”下小城镇发展探讨

来源:小城镇建设杂志 发布时间:2021-12-06 点击次数:37260

以下文章来源于小城镇建设杂志 ,作者冯长春

作者简介:

冯长春,北京大学博雅特聘教授,北京大学城市与环境学院教授,北京大学未来城市实验室主任,北京大学首都发展研究院副院长。

编者按:

随着时代的发展,我国小城镇经历了不同的发展阶段,应对不同时期的发展要求,产生了不同的发展变化,具备诸多发展特征。而当前,我国发展环境面临深刻复杂的变化,小城镇的发展也面临着新的机遇与挑战。为此,本刊特邀北京大学城市与环境学院冯长春教授撰文,回顾小城镇发展历程,分析小城镇发展特征与困境,并为“新格局”下小城镇发展转型重构提供思路。

基金项目:英国研究与创新项目(UKRI)全球挑战(GCRF)研究基金(编号:ES/P011055/1)。

1 我国小城镇发展变化

据统计,2019年我国建制镇共计21013个,比1978年增加了19811个。建国以来,我国小城镇经历了不同的发展阶段。

1949—1978年,小城镇处于缓慢波动发展和停滞阶段。1954年我国建制镇有5400个,城镇人口13073万,占总人口比重的19.7%;到1979年建制镇比1954年减少了大半。

1979—1983年,小城镇处于调整结构和恢复发展阶段。改革开放后,我国农业农村经济突破“以粮为纲”的单一结构,乡镇企业发展较快,1983年其生产总值是1978年的2倍左右。同时,根据积极发展小城镇的方针,一是,将县城和建制镇等小城镇的基础设施建设好,促进其发展;二是,对一些乡镇企业发展好、经济实力比较强的乡镇,增设为小城镇;三是,一些条件好、发展快的村镇也可以升级为小城镇。这一阶段伴随产业结构与劳动力结构的调整,建制镇数量增长到2968个,呈现恢复发展态势。

1984—2002年,小城镇进入大规模发展阶段,这一阶段全国各省市增设了较多的建制镇。到2002年底,我国建制镇达到20601个。同时,促进小城镇发展的配套体制机制也得到完善。1995年,国务院体委办会同11个部委发布了《关于印发〈小城镇综合改革试点指导意见〉的通知》(体改农〔1995〕49号),围绕政府机构、管理职能、公共财政、基础设施投融资、城镇发展规划、户籍制度和城镇建设用地管理等多个方面进行了制度创新。“十五”规划中进一步明确了“有重点地发展小城镇”的方针,发展小城镇成为我国推进城镇化的重要途径,且不再走均衡发展模式[3-4]。

2003—2020年,小城镇发展处于协调优化阶段。因缺乏科学合理的规划引导,在经历了上一阶段的快速发展后,小城镇布局不合理等问题在区域层面开始显现,小城镇内部逐渐面临配套设施建设不足或过度、产业选择不当、环境污染等一系列挑战。2000年至2009年,我国建制镇建成区的户籍人口仅增长了0.15亿人。2002年至2008年,建制镇数量甚至有一定减少。部分临近中心城市的小城镇甚至通过行政建制调整,直接成为了市辖区的一部分。之后,小城镇发展开始注重功能提升,形成更多元的发展路径,并伴随着第三产业逐渐兴起。与2012年相比,2015年我国小城镇第三产业从业人员增长率为4.66%,而第二产业从业人员增长率仅为1.51%(见图1)。

图1 2000—2019年我国建制镇数量与城镇化率变化图

资料来源:作者根据参考文献[1-2]及国家统计局数据绘制。

注:此图中建制镇数量来源于国家统计局官网公布的公开数据,但1980年、1982年的相关数据缺失;其中,1980年建制镇数量其他信息来源亦未查得,故未引出;1982年的建制镇数量,根据参考文献[2]中《1978年后中国小城镇数量与规模变化研究》一文整理的相关数据进行补充。

2020年以后,我国小城镇发展迎来转型提质阶段。在新发展格局下,小城镇亟需转型提质发展。党的十九届五中全会提出,“要加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局”。城乡区域经济循环作为国内大循环的重要方面,新发展格局将推动城乡要素平等交换、双向流动 ,小城镇衔接城乡的关键作用不断凸显。在加快实施以促进人的城镇化为核心、提高质量为导向的新型城镇化战略的进程中 ,应坚持大中小城市和小城镇协调发展,深入推进城乡融合发展。指导小城镇发展与疏解大城市中心城区功能相结合,促进其与服务“三农”相结合、与乡村振兴相联动,聚焦特色产业发展,走出一条具有特色的、高质量的可持续发展道路。

2 小城镇发展特征与困境

第一,我国小城镇具有数量多、规模小的特征。根据1996年全国第一次小城镇抽样调查数据,县城关镇人口5~10万人的占31.9%,3~5万人的占30.6%。非城关镇人口1万人以下的占65.76%,1~3万人的占28.79%,5万人以上的仅占6%。根据《中国县域统计年鉴2018(乡镇卷)》的相关统计数据,截至2017年,我国常住人口规模不足5万人的镇数量仍占镇总数量的70%以上,超过一半的镇常住人口规模不足3万人。

第二,小城镇带动农村城镇化的动力有待增强。1990年至2018年,我国城镇化水平由26.41%上升到59.58%,全国城镇总人口规模增长了约5.29亿人。同时期内,我国城市数量增长了200多个,建制镇数量增长了9000多个,但大多数建制镇的人口规模增长幅度不大,28年间建制镇建成区平均户籍人口规模仅由6039.1人增长为8797.8人,建制镇建成区人口规模增长约1亿人(见图2)。

图2 1990—2018年我国建制镇建成区户籍人口与平均人口规模变化图

资料来源:参考文献[2]。

第三,小城镇空间分布差异大。小城镇分布整体呈现“西北疏、东南密”的分布格局,其中高度密集分布于四川盆地(成都平原)、华北平原、长江中下游平原和珠三角地区(见图3)。

图3 2017年我国小城镇空间分布核密度图

资料来源:作者基于自然资源部标准地图服务网站标准地图(审图号GS(2019)1823号)绘制。

第四,小城镇空间格局与城镇化战略格局吻合。从小城镇的人口和企业密集度来看,小城镇的空间分布与我国“两横三纵”的城镇化战略格局基本吻合。成渝地区、长三角地区、珠三角地区集聚了较多人口规模较大的小城镇。成渝地区、长三角地区、珠三角地区、关中地区小城镇企业集聚度高(见图4)。

图4 2017年我国小城镇企业分布核密度图

资料来源:作者基于自然资源部标准地图服务网站标准地图(审图号GS(2019)1823号)绘制。

第五,存在区域差异,仍具有一定发展不均衡特征。结合《中国县域统计年鉴(乡镇卷)》的相关数据来看,2017年,东部地区建制镇的常住人口密度约为451人/平方公里,中部地区建制镇的常住人口密度约为329人/平方公里。而地域广袤的西部地区,建制镇常住人口密度仅为79人/平方公里,甚至还略低于东北地区(见图5)。从城市群尺度看,形成了以京津冀、长三角、珠三角、成渝地区为主的四大增长极。2017年,四个城市群内建制镇的常住人口规模总和便超过了2亿人。此外,长三角、珠三角地区的小城镇不论在企业个数、工业企业个数、企业从业人员数量等方面均表现出较突出的发展优势(见图6)。

图5 2017年我国分区域小城镇的人口规模与人口密度差异对比图

资料来源:参考文献[5]。

图6 2017年我国四大城市群内处于小城镇的企业数量对比图

资料来源:参考文献[5]。

第六,“增长型”小城镇与“收缩型”小城镇并存。2007年至2017年,不论是人口规模变化还是企业数量变化,四大区域内均同时存在“增长型”小城镇与“收缩型”的小城镇。企业数量增长较多的小城镇主要集中分布于珠三角、长三角和京津冀的发展核心区内。人口规模增长较大的小城镇主要分布在四川盆地、关中平原、华北平原、长三角地区、珠三角地区。同时期内,人口减少率排名前200位的小城镇(排名越靠前,减少率越大)中,大部分位于西部地区,企业个数减少率的排名情况相似。一定程度上说明,收缩趋势突出的小城镇主要分布于西部地区。受自然条件约束、产业基础薄弱、就业环境不理想等问题的影响,其对人口、投资吸引力不足(见图7、图8)。

图7 2007—2017年人口减少变化率位于前200位的小城镇区域分布对比图

资料来源:参考文献[5]。

图8 2007—2017年企业减少变化率位于前200位的小城镇区域分布对比图

资料来源:参考文献[5]。

第七,区域演变趋势具有差异。对东部地区而言,人口增长型小城镇的增长幅度大于人口收缩型小城镇的减少幅度,所以总体上小城镇人口表现为增长。而中、西、东北部地区则呈现出相反的趋势,且以东北地区的人口流失最为突出。企业数量方面,我国小城镇总体呈现了企业减少趋势。这可能是发展滞后地区企业流失,以及发达地区企业规模化发展、淘汰落后企业所产生的综合作用结果(见图9)。

图9 2007—2017年四大区域小城镇人口、企业变化图

资料来源:参考文献[5]。

3 “新格局”下小城镇发展转型重构

3.1 “新格局”下小城镇的发展动力分析

“新格局”下小城镇的发展动力包括以下四个方面。第一,政策是保障,小城镇应该自上而下地创造有利的人口、投资、产业流动的政策环境[6]。第二,经济是核心驱动力,小城镇应该靠经济水平、收入水平的提高增强发展动力,同时增加就业机会。第三,社会驱动力是潜在动力,即优质医疗、教育等对吸引人口的流入具有显著正影响,基于血缘和地缘关系的流动网络有助于降低流动成本,从一个地区到另一个地区的流动人口越多,越有利于同一个方向上的人口流动[6]。第四,空间驱动力是支撑基础[6],交通等基础设施能够缩短时空距离,从而使人口、产业聚集方向不再局限于相邻的经济发达地区,而是流向较远的城镇(见图10)。

图10 “新格局”下增强小城镇发展动力分析示意图

资料来源:作者自绘。

3.2 小城镇应优化要素配置

第一,保障小城镇实现健康有序发展,需要各类要素优化配置,建立起一套支持城乡土地流转、产业融合发展、人口合理迁移、资金有效运转的“人—业—地—房—钱—生—环”环环相联的良性循环发展机制[7-8]。第二,从“人、业、地、房、钱、生、环”7个核心要素出发,通过城市产业发展和农村农业现代化,促进从农村地区向城镇地区的人口流动,保障就业;通过人口流动实现土地整理,依托土地综合整治(拆旧和复垦)、新型农村社区的建设(建新)产生节余建设用地指标,进而将产生的指标进行交易,为城镇产业和已转移人口提供发展空间,并将收益返还用于农村土地综合整治和农业现代化发展,实现城乡融合,共同发展和富裕[7-8](见图11)。

图11 “人、业、地、房、钱、生、环”七大核心要素及相关要素联动关系图

资料来源:作者自绘。

3.3 发挥小城镇“城之尾、乡之首”作用,城镇联动、镇乡融合发展

小城镇是城乡联系的纽带,由乡向城转变的过渡性社区兼具城市与农村的特点。空间上处于城乡融合的交汇点,并在城镇化发展中发挥着承上启下的作用。小城镇通常是当地农村地区的经济、文化、生活服务中心,是乡村振兴战略的重要抓手,是“三农”发展的主要载体,可以促进农村地区加快补齐发展短板。我国小城镇特殊的区位使其成为城乡融合发展的重要载体,长期处于改革发展前沿,在户籍、土地、社会保障等方面率先实现创新突破,有利于加速推动城乡融合发展。

3.4 围绕“点、圈、群、轴、带”进行空间重构

“点”指不同等级的中心城市;“圈”指大都市圈;“群”指城市群,即在经济比较发达、城镇化水平较高的地区形成由若干个大、中、小不同等级、不同类型的城镇集聚而成的城镇群体;“轴”主要是指铁路、公路、水运、海运几种交通运输线路,沟通城市间联系和促进城镇发展;“带”指沿着交通轴线发展工业和城镇的地带,以及由“点”“群”进一步发展形成的城镇密集分布的城镇带。

围绕“点、圈、群、轴、带”进行空间重构的思路,按照交通原则,发展壮大基层小城镇,形成联系密切的城镇体系。具体而言,珠三角、长三角、京津冀城市群经济转型升级,发展为世界级的大都市连绵区,形成东部城镇联动的多中心网络化协调发展格局。加快培育环渤海、中西部和东北地区的增长极,形成多中心城镇联动的区域协调发展格局[6,9-10] 。进一步释放山东半岛城市群、沈大都市圈、海西城市群、中原城市群、武汉都市圈、长株潭城市群、成渝都市圈等区域增长极的发展活力[9-10],积极带动周边小城镇发展。

继续优化沿海轴带发展,并加速沿江轴带建设,尤其是长江中上游地区[10-11]。在此基础上,依托重要交通干线,构建综合立体交通运输网络,引导优质生产要素高效、有序地流动,支撑主要中心城市更好地发挥擎动作用,培育新一批国家级重点开发轴线,立足一小时交通圈发展新型小城镇。西部地区以中心城市和都市圈为核心,重点发展城关镇和中心镇,以增长极核形式发展。

参考文献:略。

版权声明:原文刊登于《小城镇建设》杂志2021年11月刊,版权为《小城镇建设》编辑部所有。本文有改动。

doi:10.3969/j.issn.1009-1483.2021.11.002

中图分类号:F291

文章编号:1009-1483(2021)11-0005-07

文献标识码:C

来源:小城镇建设杂志


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