陆大道：我国城镇化已从粗放式大开发向高质量发展转变，部分城市需做“减法”

作者 | 陆大道   中国科学院院士   中国科学院地理科学与资源研究所研究员

中国科学院院士、中国科学院地理科学与资源研究所研究员陆大道发表了题为《我对“收缩城市”概念与事实的不同理解》的演讲。陆大道表示，我国城镇化已从粗放式大开发向高质量发展转变。在此背景下，部分城市需要做“减法”，不能一味贪大求快，应依据当地人口、就业、交通、水利、教育、能源、福利保障等支撑要素的实际情况，规划城市建设发展，避免形成“空心城”。

以下为演讲实录：

关于提出这个概念或问题的背景，我不甚了解。可能有以下几种：其一，部分城市的人口数下降了（当然就是“外流”了）。其二，部分城市的经济增长率明显幅度下降了，低增长了，个别的甚至出现了负增长。其三，城镇化速度减缓了，城市用地受到限制了，房地产交易下降了。

从部分强调要解决“人口收缩城市”问题的发言内容看，显然“人口”统计口径是不同的，有的是指城市建成区范围内的人口，有的是指城市的市域（行政范围内）范围，有的指的是较大区域的居民总人口数。但被谓之“收缩城市”的，相当部分是在十多年前范围很小的工矿区名字，后来国家决定将“地区行署”所在地都改成“市”了。所以，原工矿区城市的名字没有变，但城市管理范围是大得多的农村地区了。

至于网络新闻媒体上，更是有许多耸人听闻的标题与报道，如：大量人口“外逃”了、“逃离”了，“惨啦！”，（我家乡所在的）“安徽竟然有800-900万人口外逃了”等，完全是不负责任的形容。实际上，这些都是部分农村劳动比较充裕的地区到外打工的人群，使他们家乡的常住人口减少（“常住人口”是指在某城市居住的时间超过六个月的人）。有学者将“城市”（部分是原“地区行署”所在地）的人口外出打工称之为“人口流失”，将连续三年常住人口减少的“城市”谓之“收缩城市”。

过去人们习惯于看到中高速增长率的GDP与城市人口规模，是谓指数增长。指数增长具有很大的诱惑力，但也有欺骗性。因为，增长的基础要素不可能不断的相应增长。所以，高的指数增长不能持续。

· 国家发展的目标与任务

现阶段，是要高质量发展，实现国民经济的全面转型。

为此，国家正在实施一系列具体的方针政策。这些政策及其实施的效果我们需要有较深刻的认识。

1. 经济结构的战略性转型，部分行业产能过剩，发展受到控制。经济转型对于人口流动影响表现是很广的，既表现在城乡之间、不同性质与不同规模城市之间，还表现在不同地区的城市之间。

2. 省级以下特别是（地）市县乡镇级的新区新城，近20年来新建的，空心化的，围而不开的，太多了，要调整。不搞大开发了，不铺新摊子了。建设新区新城对于地方政府来讲可能有巨大的地方利益，现在被限制了，普遍影响到城市的经济增长，间接地引起人口流动。

3. “九五”、“十五”与“十一五”大规模高速发展的城镇化。每年城市新增人口1800万左右。2012年我国城镇化率达到52.6％。但是，实际的人口城镇化率只是35％。全国2.6亿农民工中，绝大多数没有市民化，他们的居住等生活条件很差，是谓“半城市化”。中小城市发展缓慢，部分中小城市衰落，农村空心化严重。空间失控和各种资源的浪费引起了所谓“建设性破坏”。从1996年年底到2003年，7年间中国耕地减少了一亿亩。部分省区市已低于0.8亩/人的警戒线。已经对我国社会经济可持续发展构成了危害。规划和控制工作不到位，广泛造就了低效率的城市空间。那时，尽管我国许多大中城市的老市区建筑拥挤，但是大量的郊区和新城却是分散和蔓延式的。空间失控极为严重。

中国城镇化的上述严峻情况，2013年得到及时的纠正。2014年我国开始了新型城镇化的发展阶段。几乎是同时，开始实施乡村振兴方针。二者相辅相成，保障了新型城镇化方针实施的平稳。

但是，部分学者可能没有注意到之前那时的态势，或忘记了那一段发展的历史。或者，可能对于以往搞粗放式的高速城镇化、大规模空间扩张已经很习惯了，可能不了解那时出现问题的原委及严重性。现在，从数字加工中，看到城市大规模空间扩展不搞了，也难以再搞起来了，一评价，城市景气度下降了。也会看到原来大量进来的务工人员有部分流出去了。

4、农村发展了，部分农民工不想在城市里安家了，他们愿意到农村创业。许多较大的城市特别是大量的中小城市，可能没有像十年前那样，那时连续二十年，每年都能持续大量增加就业岗位。现在大部分中小城市能够提供新的就业岗位明显少了，缺乏相应的资源、原料、市场等等增加就业岗位的必要条件。因而，一部分城市接受进城务工的少了。

据未经证实的数据，前几年，流入“北上广深”的人，部分转而流到重庆、杭州、成都、厦门、苏州、合肥等地。

5、资源枯竭型城市。这类城市，中央政府十多年来已经采取财政上与项目上的帮扶与促进措施，收到明显的效果。但是仍有不少城市经济发展面临着困难，出现人口外流、减少。黑龙江的鸡西、双鸭山、鹤岗等，甘肃的金昌、云南的个旧等，还有陕西、山西的部分煤矿城市等可能属于此种情况。部分学者反映的“收缩城市”问题，大约包括这部分被称之为“资源枯竭型城市”出现的“人口外流”。

但是，根据部分可靠的反映，这方面部分城市人口的外流，也明显减少城市发展各方面的负担，对当地也是“好事”。

6、就业选择性与个人发展驱动的外流。

近年来有相当部分的省与自治区，力求将主要的资源配置在省会（首府）城市。有的是为了提高省会城市的首位度，一度要争取成为国家“中心城市”。结果，省内、自治区内的诸多的地级市与县级市部分中青年职工及劳动力纷纷来此大城市寻找如意创业与就业机会。有些省会城市为了“做大做强”，就采取大的合并小的，上级别的合并低级别的中小城市的办法达成“做大做强”的目标。这样，驱动了人口在省内的流动，部分地级市及县级城市人口减少，“外流”了。这部分流动的效果正面的比较多，我视为是正能量。当然在这些省区市，县城与部分镇的人口也流入到经济情况较好的地级市，“人往高处走”。

· 关于东北地区的“人口外流”

学者们最关心的还是东北地区的人口外流问题。应该如何看待东北地区的经济及东北城市（有的学者指的是东北地区）人口外流问题？

1、东北地区工业经过近30年的“调整转改”与振兴发展，现阶段正在发挥作为我国极为重要的综合性工业基地的巨大作用。我认为，东北地区经济已经告别了曾经一度出现的“结构性危机”状态。

2、东北地区的（特）大城市沈阳、大连、长春、哈尔滨、鞍山、抚顺、吉林等，其主导产业近年来发展较好地体现了高质量发展的要求。但是，这些城市，也有不多的人口外流（关内及南方）它们本身又接受本省各地区的人口流入，而且数量较大。

3、东北地区广大的平原与低矮丘陵地带，现代农业及其产业链正在获得发展，而且潜力很大。需要指出的是，据社科院农村所魏后凯所长的分析，东北地区人口的外流，主要是县级地区产生的。

4、早在改革开放之前，东北地区的城镇化率就在40%左右，大大高于关内水平。东北人口与产业、城市主要分布在中部大平原。十二五至十三五期间，东北地区城市的人均可支配收入相较于东南沿海部分发达省份约低10%。2021年按31省市自治区全体城乡居民的收入计，辽宁省排第九位，吉林与黑龙江分别为第21位与第23位。东北地区三面被大型生态屏障所环绕，环境很好，人们工作强度可能比南方地区要低，自驾车、住房、外出旅游等指标并不低。总体上，人们的生活体验不差于关内。长春市的私家车平均每户2辆，这是全国相同规模城市最高的。

东北地区人口外流不是很负面的问题，原因不是迫于生活困难，而是诸多的中青年人希望在大城市（包括关内大城市，及区内的哈尔滨、长春、沈阳、大连等）谋求到自己的职业发展。现在的中青年人，都希望接触与融入现代化的氛围中，谋求一个相宜的职业。所以，“外流”是一种“选择”。

现在，网络上关于东北地区人口外流的报道很多，数据相差很大。有些是明显夸大的，有些出言很难听。如果就七普的数据与六普的数据相比，吉林与黑龙江二省净流出较多，但总量也比关内的河南、四川、安徽要少。其中，吉林省：这十年间，全省净流出为194万人，占2010年全省总人口的7.06%。其中，长春市增加了约50万。最突出的是松原市，减少了49万人，占本市2010年人口的21.7%。因为，松原市是（石油开采）资源枯竭型城市的缘故。

长期以来，社会上，学术界部分学者，对东北地区的了解并不全面，过多看到结构性问题及其严重性。对东北地区较长时期的中低速度经济增长感到很悲观，表现在成批的文章中和会议报道中。他们忽视了建国后自50年代中期的30年，年年月月都有大量基础原材料（钢材、木材、成品油、机械设备、车辆等等）通过山海关进入关内东西南北中。它也有“老”的时候，这种“老”的结构使新时期步子慢了。中央政府从90年代就开始在东北实行“调整转改”，新世纪初实施“东北振兴”。通过上下努力，终于度过了危机。但是，今天，有些地区部分市领导对于增长速度低及人口外流也有某种焦虑情绪，觉得城镇化不能大扩张了，实现高质量发展又很难，人口也外流了，本身也可能产生不客观的评价。

· 关于国境线附近的人口外流

1.我国部分“边境地区”，即有国境线的县级（包括县 级市）地域，有人说出现人口外流与减少的情况，甚至认为问题“十分严重”，将严重程度说得很突出。这种情况需要予以关注与认真调查研究，也需要给以澄清。

地球上，国家之间的国境线，相当部分是位于特殊自然条件的地带，如高山山脊、峡谷、河流等。再加上人类活动、特别是民族、族群活动的集聚性特征，形成了向各种中心聚集性的趋向。使得国境线附近多是少有人居住的地方。这是一般正常的情况。

预断未来中长期我国发展所处的地缘政治形势，无论全球及亚洲来说，都是严峻的。从我国国防安全、稳定的角度考虑，要求边境线地区，人口稳定，经济活动基本如常，有双边贸易往来。当然，我国与相邻国家的边境自然条件与历史特点各地段很不相同。我的总体判断，现阶段边境带的经济、人口与双边往来情况，没有明显影响到国家安全问题。大部分地段，这几方面情况在逐渐改善。

2、关于东北地区边境。中朝边境涉及辽宁的丹东市与吉林省的白山市、延边自治州与通化市。其中，在六普七普之间，白山市、延边自治州居民数分别减少21万与13万，占2010年其总人口的22.1%与6.7%。为何人均GDP较低的延边自治州人口外流反而比人均GDP高出20%的白山市外流的人口少呢？白山市2020年人均GDP54000元，作为只有不多的中小城市的地区而言，在全国不算低的，但人口“外流”（外出打工）相对较多。汉民族中青年出去谋生发展的比鲜族要多，因为较易于融入目的地的人群中。通化与梅河口二市经济状况与人口减少也基本如白山市。这里几个城市，中小型的制造业、农林产品加工与小型矿业及旅游业等比较兴旺。

丹东市，进入十一五就已经是货物吞吐量超亿吨的大港。全市的经济状况与人均指标高于东北总体情况。

我国中朝边境地带，南北有东北东部铁路与鹤大高速公路贯通，东西向有通往吉林、长春、沈阳的铁路与高速公路，尽管是大面积的山区，交通网却比关内很多地区都发达。

至于黑龙江中俄边境地带的人口向外部流出，与中朝边境相似，动机也是相同的。但有一点很明显，就是对岸的俄罗斯人离开边境地带的比例，大大高于我们这边。而且，他们是人口迁徙，基本不是外出打工。

3、关于新疆。新疆有大片可以进一步开发利用的空间，是人们创业、 发展、居家、旅游（自驾游极好）、探险等的好去处。实际上，口内人口密集的河南、四川、安徽、陇东与陇南等地区近年来就有越来越多的人去新疆创业，安家的情况也增多。

新疆绝大部分处于暖温带。南、西、北三面及东西向横亘于境内的昆仑山、天山、帕米尔高原、西天山、阿尔泰山有大面积的终年积雪，年800亿方的水资源量大部分来自于高山冰川融水与化雪，是保证率很高、很稳定的水资源量。新疆又有广阔的盆地地形，土地资源丰富。在南北疆大片绿洲，人均拥有六亩多的水浇地。因此，综合衡量，新疆的人居环境与经济发展的自然与资源条件，优于我国多个中西部省市区，更优于世界上许多发展中国家与低纬度的诸多干旱区域。

新疆已形成以乌鲁木齐为核心、高速/国道干线为骨架，环绕两大盆地、辐射周边地区的路网体系。高速公路（5500公里）铁路（营运里程达7398公里）通到了全疆所有地州市。新疆到全国各地的交通可达性已大幅度改变，人们的心理距离也会相应改变。

今后，根据旅游发展与边防安全的需要，可从南北疆环线铁路、高速公路部分站点出发，增加建设一批通往边境的短距离的公路线（网），促进边境地区人口规模的稳定与增加经济发展活力。

我们看到几处网络上关于七普与六普人口数比较。2017年新疆人口净流入接近3万，是全国八个净流入的省区市（沿海三个直辖市及粤、闽、浙、苏）之一。另有材料说，七普比六普新疆净增加300万常住人口。这其中有一部分是净流入的人口。我预计，新疆的净流入的人口量会持续增加。

小结

我对上述多种情况的人口流动与相应城市的人口减少有基本认识是：

是现阶段实施高质量发展与经济全面转型的一种自然的过程，即从大开发、粗放式发展到高质量发展、建立区域性创新体系、进行产业链的重组与新技术设备的建设等导致的基本现象。外出打工较多的城市与地区，需要转变观念，因势利导，找准自己的方向，逐步调整结构，主要环节要认真去重点发展，对有条件的产业进行重点发展与创新，逐步使经济全局活起来。对于各类规模的城市，城市各项公共设施要填平补齐，改善居民生活环境，并实行精细化管理，有关环节要逐步一体化管理与经营。

人口流动，中外老工业城市过去、现在都有之。没有成为突出的社会问题，就是正常的流动。

现在实施新型城镇化与乡村振兴、城乡融合发展战略， 以及资源枯竭性城市的扶持政策等。如果又加上什么“收缩型城市”这个“问题城市”的头衔，我们如何理解这些方针政策之间的关系呢？因为，其中的一些内涵是重复的，已有的方针的许多内容都涵盖了当前阶段城市发展与可持续发展的问题了。

现在不宜以变相的名义又来搞铺新摊子，不能再搞新区新城。也无需再制定一个类似于“资源枯竭型城市”以解决“问题城市”的方针。舆论与宣传需要“淡化”，学术研究应该有全面与深度的解析，媒体人与自媒体应该做“负责任”的报道。

附带简述我对城市群与城市人口及产业集聚区（带）概念不同的认识。

城市群，也称之为大城市群，是指以1~2个特大（大）型城市为核心，包括周围若干个城市所组成的内部具有垂直的和横向的经济联系，并具有发达的一体化管理的基础设施系统给以支撑的城市经济区域。城市群往往是一国或一个大区域进入世界的枢纽，是世界进入该区域的门户，是一个国家或区域的社会经济增长极，也是最具发展活力和竞争力的城市地区。核心城市，其财富创造的主要源泉是建立在信息业基础之上的高端服务业，而不主要是建立在资源基础上的制造业。

发展城市群的根本目标是提升城市群的集聚效应，提高创新能力，加强在国际与全国相应平台上的竞争力与带动能力。

关于城市人口-产业集聚区（带）：这是社会经济发展空间结构演化发展的一个重要阶段。基本特征是：多个城市在一定区域的相对集聚，但其中并没有形成 1-2 个起到核心、统领作用的大城市， 这种统领作用主要体现在高端服务业的服务关系和大型产业链的主要环节之间的密切合作关系。彼此间各自在产业结构与前后左右间协作关系较少，独立性远多于互补性。彼此间只有极少的通勤客流，没有统一的一体化管理的基础设施系统（为其服务）。

在这样发展态势（阶段），不能称作为大城市群。无需（花费高昂的行政成本、轨道通勤交通、设立各种管理机构等等成本）搞“城市群”的规划，不要搞“一体化”的共用工程建设。重要的是具体考虑如何发挥各个城市自身的优势，加强各自独特产业链的配套能力与对外协作能力。建立以各城市为主体的区域性创新体系。