欧心泉 苏晴：为什么发展多层次轨道？

4月26日召开的中央财经委员会第十一次会议指出，“要推进城市群交通一体化，建设便捷高效的城际铁路网，发展市域（郊）铁路和城市轨道交通”。规划建设多层次轨道交通是推进国家新型城镇化战略实施，促进城市群、都市圈一体化发展的重要举措。《长江三角洲地区多层次轨道交通规划》和《成渝地区双城经济圈多层次轨道交通规划》已相继于2021年6月和12月由国家发展改革委印发实施，多层次轨道交通融合发展的大幕已徐徐拉开。

目前，我国多层次轨道交通仍然面临功能分工不合理、网络布局不完善、枢纽衔接不顺畅等现实问题。近年来，中国城市和小城镇中心配合国家发展改革委开展了大量研究，先后参与了长三角、成渝等多个区域的多层次轨道交通规划编制工作，积累了丰富的经验；从十年前欧心泉提出“多层次（级）轨道”概念，到去年末潘昭宇出版《多层次轨道交通规划研究》专著，逐步形成了一套相对成熟的规划技术体系。

中国城市和小城镇中心组织技术力量撰写多层次轨道交通系列文章，分享规划研究经验，以期与各界同仁探讨交流，共同推进我国多层次轨道交通健康可持续发展。

 为什么发展多层次轨道

——多层次轨道交通系列【一】 

一、随着城镇化发展进入高级阶段，城镇化地区“城市群-都市圈-中心城市”的空间结构特征日益凸显

（一）城市群呈多核星云形态

自20世纪50年代，戈特曼研究美国东北海岸城市聚集现象并提出城市大范围连绵发展概念以来，对类似地区观察发现，要素通过合作与竞争实现资源配置的集中与分散，使其载体——城市群，在向心、离心双重作用下，空间上形成以中心城市为核的多核星云形态。经过长期发展演变，城市群内部的城市根据自身比较优势开展广泛的分工协作，结构上体现为特色鲜明、功能镶嵌的“马赛克”组织。如美国东北海岸地区所示（见表1）。

表1    借鉴：美国东北海岸中心城市典型职能

（二）都市圈呈圈层扩散结构

都市圈是构成城市群的重要单元。围绕富有生命力的中心城市，相关要素不断集聚，城市的规模和尺度不断生长。与此同时，外围地区根据其接受中心城市辐射作用及自身禀赋的不同，结合产业的更替周期与扩张规律，形成空间上圈层扩散的梯度结构。如东京都市圈所示（见表2）。

表2    借鉴：东京都市圈各圈层的人口、产业分布

（三）中心城市具备强大集聚势能

中心城市处于都市圈内层，历史的发展和传承使得其具备成熟的设施和完善的服务，能够充分满足现代专业分工下的规模集聚要求。中心城市通过对外辐射，影响并带动周边地区，对都市圈的功能定位形成主导。一些发展成熟地区受产业转移和发展阶段影响，中心城市职能在特定时期可能弱化，但其极化效应毋庸置疑。

二、城镇化地区功能组织与联系需求的分化，形成多样化的出行需求。

（一）跨城（城际）出行日趋频繁

城市与城市之间的旺盛出行是城市群地区活动区别于其他区域的主要特征。由于广泛的分工与合作，结构与功能独立的个体城市在高度发达的城市群中已不复存在，在区域活动主导的组织模式中，城市与城市的依存度提高，城际间需求联系增强，存在大量的人员交换和货物流通。

城市群地区不仅具备庞大的城际出行量级，其出行结构与其他区域也存在差异。

1）出行目的方面，日常的商务、公务出行取代传统的探亲、访友成为主导。

2）出行服务方面，对时效性和舒适性的要求越来越高，根据大多数城市群的尺度，200至300公里距离的活动往往要求单日往返，“即到即走”和“朝发夕归”成为习惯。

3）出行分布方面，不再局限于特定地区或者时间，分布更加随机和分散。

（二）都市圈出行以通勤为主体

中心城市与郊区及邻近城镇之间的出行是都市圈活动的重点。随着都市圈规模扩大与产业发展更迭，大量人口和岗位迁往外围城镇，服务业的兴旺又使得中心城市的活力得以延续。中心城市与外围城镇在相互吸引作用下，联系越发紧密，中心-外围间的大量通勤成为典型现象。

根据通勤活动特性，这种城、郊间的出行存在明显的高峰性和潮汐性，通勤人员在清晨或傍晚呈特定方向流动，有可能是住在外围进城上班、也可能相反。随着都市圈尺度的扩大，都市圈的通勤距离和通勤时间也不断增加，在纽约、东京等大都市圈，部分人群居住和就业的距离已达到50km以上。

（三）城市内部出行更加丰富多元

一般而言，城市的出行活动强度与其经济活力呈正相关关系。中心城市由于汇聚大量生产、生活设施，能够为人们提供丰富的出行场景和动力。此外，随着城市发展和生活水平提升，通勤、通学等刚性出行的比例趋于下降，商务、休闲等弹性出行的比例趋于上升。如上海所示（见图1）。

图1  上海市常住人口出行率增长及趋势预判

在空间分布方面，城市核心的功能分区细化导致其对交通服务的覆盖性和可达性提出更高要求；城市组团间吸引力的提升诱发跨组团的长距离出行增加；城市边缘地带的发展促使外围片区间的联系增多等。

三、构建多层次轨道交通体系，是支撑“城市群-都市圈-中心城市”空间形态、满足多样化出行需求的必然选择

（一）区域轨道层

作为顶层，主要承担核心城市间以及跨区域城市间的联系。通过提供高速、高效的出行服务，区域轨道立足满足城际间大规模的人员流动和交换需求，是区域中心城市联系发展的黏合剂和催化剂。

该层次由高铁主通道（国家级）、城际干线（区域级）、普通干线铁路等构成。

（二）市域轨道层

作为中间层，主要承担中心城市与都市圈外围的联系。相比其他层次轨道，市域轨道突出对都市圈范围内连绵城镇组团服务。通勤是核心，协调是关键。

通勤方面，以市域轨道为代表的大容量公共交通走廊通过引导沿线居住、商业、产业用地的布置，于城、郊之间形成辐轴式的格局，在提高都市圈集约发展水平的同时，也提供良好的出行服务。

协调方面，市域轨道的存在更多为填补区域轨道与市区轨道之间的服务空白，同时还承担着联系并统筹都市圈范围内上、下层轨道网的职能，使之成为统一的整体。

（三）市区轨道层

作为底层，即传统意义的城市轨道交通，注重并服务中心城市内部。鉴于城市核心区开发密集，考虑线网可达性的需要，市区轨道交通的设站间距通常较小，运营速度也相对较低，结合客流和沿线环境，可以灵活选用地铁、轻轨、有轨电车等多种制式。部分有条件的城市还可形成“快线+普线”模式。

（四）加强多层次轨道间的衔接

建立并强化不同轨道层次间的有机联系，有助于发挥多层次轨道的整体效能。

1）以区域轨道枢纽为多层次轨道锚固点，引入市域、市区轨道，实现顺畅转换。

2）以市域轨道为抓手，打通运营、管理隔阂，实现与其他层次轨道共线运营、无缝衔接。

3）市域轨道宜直接深入中心城市就业岗位分布的密集区域，减少换乘次数，与市区轨道实现多点多线的联系。

图2 多层次轨道交通系统的衔接组织关系图

当前，我国已进入城镇化发展新阶段，推动城市群一体化发展、建设现代化都市圈、提高中心城市可持续发展能力等势在必行，考虑到城镇化地区的空间结构、经济联系和生产组织方式正在发生深刻变化，构建多层次轨道交通系统正是与之协调的应有之举。

欧心泉，中国城市和小城镇改革发展中心高级工程师

苏  晴，中国城市和小城镇改革发展中心工程师

【中国城市和小城镇改革发展中心 国土交通规划部】

国土交通规划部致力于交通、产业和空间协同发展规律的探索，为国家新型城镇化发展战略制定、重大区域发展规划编制以及多层次轨道交通、综合交通体系建设提供理论与技术支撑。主要业务包括：

一、多层次轨道交通规划。包括城市群、都市圈和城市多层次轨道交通线网规划、建设规划等。参与起草了推动都市圈市域（郊）铁路加快发展意见、成渝地区双城经济圈多层次轨道交通规划等10余项重大政策文件，完成了北京、湖北、广西、长株潭、广州等地方多层次轨道、市域（郊）铁路规划项目。

二、综合交通及枢纽地区规划。包括国家重大运输通道和交通枢纽布局选址规划，城市群、都市圈及城市综合交通体系规划，临空经济区发展规划，综合交通枢纽及周边地区规划（TOD）等领域。参与起草了“十四五”现代综合交通运输体系规划、关于推进高铁站周边区域合理开发建设的指导意见等多项重大政策，完成了《昆明长水空港枢纽综合交通规划》《长春龙嘉机场临空经济区发展战略规划及总体方案》等项目。

三、区域和城市发展规划。包括国家重大区域发展规划，城市群、都市圈和城市高质量发展规划，国民经济和社会发展五年规划，新型城镇化规划，国土空间规划和重点地区城市设计等领域。参与起草了《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》，完成了《黄河流域兰州段生态保护与高质量发展规划》《成都市青羊区发展战略规划》《德阳市旌阳区高质量发展战略规划》等项目。

四、产业发展规划与项目策划。包括产业发展规划、政策咨询、项目策划以及智慧产业培育与智慧城市规划等领域。完成了《北京智慧型城市交通大脑建设路径与技术体系研究》《张家口科技冬奥专项规划》等项目。

部门内设综合交通所、空间规划所、智慧产业所三个业务所，拥有一支团结奋进、经验丰富、充满活力的专业人才队伍，具有较强的研究能力和业务水平。

联系电话：（010）63906752