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邱爱军:建议四川分三种情况因“县”施策推进以县城为载体的城镇化

来源:川观新闻 发布时间:2022-07-01 点击次数:85

省第十二次党代会报告提出,深入实施以人为核心的新型城镇化战略,推进以县城为重要载体的城镇化建设,增强中心镇(村)辐射带动作用。这些内容是国家发展改革委城市和小城镇改革发展中心(中国城市和小城镇改革发展中心)副主任邱爱军尤为关注的。

她向川观智库表示,四川全省下辖县级行政单位183个,县城是四川城市体系的重要组成,是城镇化发展的中坚力量。

“四川县(市区)数量多,类型丰富,而且所处的发展阶段不同,经济水平差异较大。”邱爱军建议,四川推进以县城为重要载体的城镇化建设需要因“县”施策,可以根据县城的区域位置,结合自身条件,分三种情况探索城镇化发展的重点方向。需要说明的是,全省183个县(市区)中,个别城市的区位条件是多元的,不是非此即彼。三种情况的分析不是把所有县(市区)绝对划分,而是基于多数县城的情况做大致区分,提供参考方向。

成都都市圈的县城应承接超大特大城市瘦身健体溢出的红利

邱爱军首先把目光放在成都都市圈,从“纠偏”观点说起。“一提到成都,总有人说成都‘一市独大’而影响了其他地方的发展。”但她却认为,要看到“大”在推进以县城为重要载体的城镇化过程中的优势——“容易辐射毗邻县城,带动发展‘卫星县城’的优势”。

她指出,毗邻超大特大城市成都的县城,综合成本相对较低,是承接成都非核心功能转移的首选空间,能最先享受超大特大城市瘦身健体溢出的红利。“超大特大城市的瘦身健体是必然趋势,过度集中的资源要素将逐步有序转移出去。”邱爱军说,“尤其是一般性制造业会率先溢出,随着周边县市营商环境的改进,基础设施的完善,公共服务的提升,中心城市产业会进一步疏解,人口逆向集聚双向通勤就可能成为常态。”

一个可供展望的案例很早便在上海都市圈呈现——浙江省嘉兴市的嘉善县与临近的上海形成的“13579”关系:10%的嘉善人在上海学习、工作、生活,30%以上的工业品为上海产业配套或通过上海进入其他地区,50%的农产品销往上海,70%的游客来自上海,90%的外资、县外内资与上海相关。

按邱爱军的话来说,县城地处成都都市圈只是先天优势,要想“飞起来”还需要后天的努力。是什么呢?“县城需要向超大特大城市看齐,高标准严要求地补短板强弱项。”她重点强调首先是营商环境需要优化,建议德阳、眉山、资阳等地的县城要对标对表成都,抓紧补上营商环境短板,以便使产业转移和功能疏解的承接更可持续。

同时邱爱军强调,承接中心城市功能疏解既要重视县城硬件设施补短板,也要重视软件设施强弱项;既要重视城市间交通的“无缝链接”,也要重视教育医疗资源的嫁接。具体怎么做?她给出的建议是政府引导市场来实现,比如破除制约各类要素在中心城市与“卫星县城”间自由流动的体制机制障碍,更大范围地优化布局公共服务。

靠近特大地级市的县城与区域中心城市协同自成一体化发展

争做次区域中心城市

如果说成都都市圈内的县城发展可以形容为“大佬带我飞”,那么这个圈之外的其他靠近特大地级市的县城,邱爱军建议省级政府支持鼓励“肩并肩向前”。“肩并肩”的含义指地级市不光要有辐射县城的理念,尤其要有合作共赢的态度,与县城同步发展、同时壮大。

根据邱爱军的观点,这一过程的走向是在区域形成规模互补、层级有序的城镇化体系,生成以特大地级市为“中心城市”的一体化区域。背后的根本驱动是培育更多以县或县级市为主体的次区域中心城市。“四川的不足之处是缺少强的县城。一方面强县总数不多,另一方面分布不均,主要集中在成都都市圈。”邱爱军认为,四川“十四五”期间应该多培育强县。

关于城市化进程,一个学界共识是,当城市由“独角戏”走向“共舞”时,合理的空间格局有助于单个城市的发展事半功倍。所以,只有当地级市、县级市、建制县基于共同使命、共同发展、共治共享而进行恰当集体行动时,各自的成长才是高效的。因而邱爱军强调,在以特大地级市为中心城市的一体化区域里,推进县城为重要载体的城镇化,协作是关键词。

她建议地级市抛弃行政级别的优越感,“把工作重点放在如何与县携手做一个利益共同体。”她提醒一个重点兼难点——跨市际甚至跨省际的相邻县城间的统筹合作。“边界县通常距离中心城市较远,容易落后于其他县城的发展。”邱爱军说,市际、省际毗邻县城的协作发展重点是通过协作使公共产品的供给和产业发展更具规模经济、供给成本更低效率更高,协作机制搞得好就能变劣势为优势,成为“凸起”的板块,次区域增长极。

邱爱军的观点是,行政交界地带的协作也不能硬性“拉郎配”,关键要看其经济社会活动的关联度,县市自己的意愿。她举例表示,“阆(中)苍(溪)南(部)一体化”的合作就有一些值得学习的经验。

具有独特资源禀赋的其他县城走“小而美”“小而精”路线

尽管邱爱军提醒四川要重视强县建设,但她不建议一拥而上的追赶,强调“宜大则大,宜小则小”。“四川地域广大,不同地区自然地理条件、文化传统和经济社会发展的差异较大,这决定了城镇化的模式必须大中小城市多元互补、协调发展。”她的意思是,不能每个县城都要追求“强”,相比之下更多的县需要做“特色”,特别是那些既不在成都都市圈范围内,也难以从地级市直接借力的县城,适合走“小而美”“小而精”路线。

在邱爱军眼里,四川丰富多样的资源广泛分布在县域,使得绝大多数县城都有“专业特长”。以凉山州、阿坝州、甘孜州下辖的县城为例,邱爱军总结它们拥有得天独厚的自然生态资源、少数民族文化资源、非遗物质文化遗产资源、红色旅游资源等,可以发展特色产业,成为吸纳农业转移人口就地城镇化的重要载体。

通过多个渠道深入了解四川的农产品优势后,邱爱军认为这也是四川培育特色县的重要抓手。她建议“十四五”期间重点推动农产品特色县延长产业链条,做优做强农产品加工业和农业生产性服务业。

同样作为机遇被邱爱军提及的,还有“人口回流”。她表示,虽然超大特大城市成都近年来对全省人口的虹吸效应明显,但在农民工老龄化、产业从东到西转移,以及疫情影响的多重背景下,四川的人口流入县数量也有所增多。所以邱爱军认为,四川应当积极抓住人口流入县发展的机遇。怎么抓?回归到新型城镇化战略以人为核心的根本上来,邱爱军总结县城“引人”“留人”的三要素:有就业的机会,有宜居的环境,有满意的公共服务。

“首先,人随产业走,是人口流动和停留的基本逻辑。”根据邱爱军的分析,对人口流入县来说,产业与人之间还多了一层反作用的关系,人可以决定产业。“现阶段回流的人员,主要是曾经的外出务工者,他们往往掌握某项技能,甚至还与外部市场建立了联系。摸清这些人员的技能和资源,可以作为县城产业发展的参考。”

以湖北省仙桃市彭场镇的无纺布产业为例,这个总人口只有11.6万人的小城,生产着全国60%的无纺布产品,占据全球市场份额的四分之一。邱爱军说,彭场镇的无纺布生产之路能呈现如今的壮大,与当地曾有许多人在外地的无纺布制品加工企业打工有关,“在外打工造就了一批熟练劳动力,由此他们成为家乡招商引资的‘资本’,而家乡的产业发展又让他们回来后,技艺有用武之地。”

此外邱爱军指出,以“特色”为实力,也是中心镇(村)发挥辐射带动作用的途径。“比如成都崇州的道明竹艺村,蒲江的明月村,双流的黄龙溪镇,都是成功用好了特色资源。”她直言,全省范围内亟需更多这样的特色镇(村)。


来源:川观新闻

作者 川观智库研究员 李媛莉

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