【第10期】高胜庆、张惠强等：充分发挥轨道交通对城镇化空间格局的优化完善作用

编者按：近日，国家发改委印发的《“十四五”新型城镇化实施方案》提出，强化综合交通运输网络支撑，基本贯通综合运输大通道，提高铁路和高速公路城市覆盖率。方案明确提出提高铁路和高速公路城市覆盖率，建设城市群一体化交通网，新增城际铁路和市域（郊）铁路运营里程3000公里，基本实现主要城市间2小时通达。对此，城市和小城镇中心高胜庆、张惠强等认为，高快交通尤其是轨道交通对经济社会推动作用日益突出，同时也都影响着新型城镇化的发展进程，这就要求进一步优化轨道交通布局、合理建设时序、强化协同发展，以高质量轨道交通推动新型城镇化健康发展。

充分发挥轨道交通对城镇化空间格局的优化完善作用
作者:城市和小城镇中心 高胜庆   张惠强   张天齐

交通是支撑经济社会发展重要的基础设施，具有先行引领作用。习近平总书记指出，“经济要发展，交通要先行”“交通基础设施建设具有很强的先导作用”“‘要想富、先修路’不过时”等。当前社会进入信息化时代，高快交通尤其是轨道交通对经济社会推动作用日益突出，轨道交通有与无、网络密度大与小，都影响着新型城镇化的发展进程，这就要求进一步优化轨道交通布局、合理建设时序、强化协同发展，以高质量轨道交通推动新型城镇化健康发展。

轨道交通建设深刻影响了城镇化进程

构建新发展格局的重要举措是推动新型城镇化建设。轨道交通作为新型城镇化的重要支撑，深刻影响了城镇化发展水平。

（一）轨道交通密度大与小，影响了城镇化率高与低。回归分析2019年全国（不含港澳台）30个省（自治区、直辖市）（西藏无高铁除外）的GDP、人均GDP、人均可支配收入、一般公共预算收入、高铁里程、高铁密度等与城镇化率关系发现：城镇化水平与高铁密度、人均GDP呈高度正相关。全国11个城镇化率高于60.6%省（自治区、直辖市）的高铁密度为140.3公里/万平方公里，远高于余下19个省（自治区、直辖市）的65.4公里/万平方公里。

图1  2019年全国部分省（自治区、直辖市）城镇化率与回归预测城镇化率对比

（二）轨道交通有与无，影响了城镇化发展进程快与慢。高铁开通后，推动商品、资金、技术、人员等加速流通，开通后的城镇化发展进程明显快于开通前。2010年连接南京、苏州、上海的沪宁城际开通，随后3年，苏州城镇化率年均提升0.88个百分点，而开通前3年年均仅提升0.39个百分点。2014年底，连接青岛、烟台、威海的青威城际开通，随后3年，烟台和威海的城镇化率年均分别平均提升1.57个和1.55个百分点，而此前3年年均分别仅提升0.83个和0.93个百分点。

部分地区的轨道交通在布局、建设时序和建设模式方面存在突出问题，不利于优化城镇化空间格局

轨道交通建设（主要是高铁）带动人流、物流和产业向特定区域集聚，创造了更多的岗位和需求，从而增加了这些区域的常住人口，最终促进城镇化合理加速。当前，一些地区的轨道交通建设存在布局不合理、时序不恰当、建设投资单一等问题，对城镇化空间格局、资源要素顺畅流转、地方政府财务可持续运转造成负面影响。

（一）网络布局不合理，削弱中心城市辐射力。在高铁网络布局方面，部分省份侧重规划形成相对均衡的高铁网络布局，虽然实现了各城市间的互联互通，但一定程度上也削弱了中心城市的综合竞争力和辐射带动力。在市域（郊）铁路网络布局方面，部分线路与空间、产业协同不足，导致沿线人口和岗位集聚规模小，通勤需求弱，客流强度低。

（二）建设时序不恰当，抑制了中心城区和都市圈健康发展。在城市轨道交通方面，部分城市在建设时序上实行外围地区优先、中心城区延后，这虽有利于加快城市轨道交通建设，但未能有效分担中心城区出行需求。在城际铁路、市域（郊）铁路方面，部分城市过多优先注重长远距离铁路建设，忽略了中心城区内部、中心城区与外围组团间的轨道建设，不利于现代化都市圈培育。
（三）建设模式不科学，影响地方政府财务可持续运转。2019年全国城市轨道平均运营收支比为72.7%，超过100%城市仅有4个，绝大部分城市轨道交通处于依靠补贴、亏损运营状态，因此需要地方政府改变目前单一投资运营模式，探索多元化、可持续的建设运营模式。

充分发挥轨道交通建设对优化完善城镇化空间格局的几点建议

调整轨道交通规划布局、建设时序和投资建设模式，有利于加快国内统一大市场建设，提升商品和要素流通效率，推动形成主体功能明显、优势互补、高质量发展的城镇化空间格局和区域经济布局。鉴于此，建议如下：

（一）网络布局要强心聚焦。一是强化中心城市的枢纽地位。积极做强做优中心城市，支持各省中心城市打造区域性或全国性交通枢纽，提升枢纽能级，扩大网络密度，推动城市规模等级、经济发展水平等与铁路枢纽、航空枢纽地位相匹配。二是打造中心凸显的综合运输通道。加强省内中心城市与国家重大通道、省外核心城市之间的串联衔接，打破均衡布局思维模式，构建中心突出、辐射联通省内其他城市的轮辐式布局。三是科学规划市域（郊）铁路布局。以1小时门到门通勤出行时间为约束，结合城市经济社会发展水平、人口岗位集聚分布和都市圈发展阶段等，合理规划布局市（域）郊铁路，以体现其通勤服务的功能定位。

（二）建设时序要内外兼顾。一是合理高速铁路建设时序。以推动相邻区域发展格局间的互联互通为目标，依托国家综合运输通道，优先开展中心城市之间的高铁网络建设。二是合理市域（郊）铁路建设时序。以满足现状外围地区与中心城区的通勤需求为主要目标，新建或利用既有铁路开行市域（郊）铁路，避免过度超前建设市域（郊）铁路。充分利用干线铁路富余能力开行城际列车或市（域）郊列车，提高干线线路利用率。三是合理城市轨道建设时序。处理好市区线和郊区线、城市轨道和市域（郊）铁路、满足需求和引导开发之间的关系，近期优先在中心城区、交通需求旺盛等地区开展城市轨道交通建设，避免在客流不足、经济社会效益较弱的远郊区县建设轨道交通。四是建设轨道上的城市群。强化轨道交通在京津冀、长三角、粤港澳大湾区、成渝地区双城经济圈、长江中游、山东半岛等区域的主导地位，加强对轨道交通的投资倾斜。

（三）建设模式要协同发展。一是科学发展高铁经济。合理综合开发对象，优先考虑对中心城区的中型和大型高铁客站开展综合开发，不宜对特大型铁路客站进行综合开发。科学确定综合开发业态和规模，根据铁路客站特点、城市特色等，综合确定业态构成，不宜完全照搬国外铁路客站或城市轨道站点的业态构成经验；结合片区需求、交通承载力等，合理确定开发强度。路地双方建立高位统筹、利益共享工作机制，明确各方权利义务以及土地置换、土规调整等实施方案。创新高铁客站周边地区土地招拍挂制度，探索由客站建筑设计单位、交通规划设计单位和地产开发商等组成联合体，对铁路客站及周边土地开展竞拍。二是积极推行TOD模式。提前控制预留轨道站点及廊道沿线土地，完善土地综合开发政策，协调不同属性土地管理机制，促进轨道交通沿线和站点周边的物业开发，充分发挥市场作用，提高土地资源集约利用水平。

作者简介：

高胜庆，国家发展改革委城市和小城镇改革发展中心国土交通规划部综合交通所副所长（主持工作），硕士，高级工程师。长期从事综合交通、交通产业空间协同、临空经济和站城融合等方面规划研究。曾负责完成国家发展改革委、国铁集团等委托课题多项，主持完成北京、广州、长春等地规划项目50余个。获中国公路学会科学技术奖二等奖1次，全国优秀工程咨询成果二等奖1次，省市级优秀规划设计奖2次。

张惠强，国家发展改革委城市和小城镇改革发展中心城市网络部副主任、副研究员，经济社会学博士。主要研究领域为城乡区域发展和体制改革。多次参与国家新型城镇化、城乡融合发展、区域发展等领域的政策研究和相关文件编写工作，发表各类文章30余篇，承担有关方面委托的课题研究、规划项目10余项。

张天齐 ，国家发改委城市和小城镇改革发展中心国土交通规划部，工程师，主要从事轨道交通规划研究，参加完成20余项规划和课题。