倪碧野：在新型城镇化建设中做好碳达峰碳中和工作

编者按  ：2022年6月13日至19日是全国节能宣传周,今年的主题是“绿色低碳，节能先行”，其中6月15日为全国低碳日，宣传主题为“落实‘双碳’行动，共建美丽家园”。党的十八大以来，在习近平生态文明思想指引下，各地区、各部门认真落实节能优先方针，把节能贯穿于经济社会发展全过程和各领域，新型城镇化建设也将节能减排作为重要导向，实现绿色低碳发展。中国城市和小城镇改革发展中心倪碧野认为，作为人口、能源、工业大省的山东近年来城镇化绿色发展初见成效，但在“双碳”目标要求下实现低碳甚至零碳转型还面临诸多困难，可以从山东遇到的问题着手，对全国的趋势进行分析研究，并探讨合理的政策建议。

在新型城镇化建设中做好碳达峰碳中和工作

——从山东实践看全国趋势

中国城市和小城镇中心  倪碧野

《关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》为全国稳步推进碳达峰碳中和工作指明了目标和方向。新型城镇化建设也应将碳减排、碳中和作为重要导向，实现绿色低碳转型。山东作为人口、能源、工业大省，是中国的缩影。近年来城镇化绿色发展初见成效：一是城乡环境质量逐步向好，2020年全省Pm2.5平均浓度比2015年下降了37%；二是产业和能源结构优化促进节能减排，单位GDP能耗和CO2排放比2017年下降10%、12.6%，高新技术产业产值占规上工业产值比重和第三产业增加值占地区GDP比重分别提高10.1%、4.0%；三是绿色建筑规模化发展，2020年绿色建筑占新建建筑比例提高到92.6%，超额完成城镇化规划目标。但要彻底摆脱依赖土地扩张、传统产业和化石能源消耗的高碳城镇化发展模式，实现低碳甚至零碳转型，仍是摆在山东乃至全国面前的难题。

一、碳达峰碳中和目标下城镇化发展面临的主要挑战

（一）土地利用未摆脱扩张发展路径依赖，碳排放量仍将持续增长。根据能源基金会测算，城市建设用地每增加1倍，碳排放将增加1.7倍。2010-2020年，山东常住人口城镇化率增长13.35%（49.7%-63.05%），城市建成区面积增长51.8%（3566-5413平方公里），碳排放相应增加。同期，城镇常住人口仅增长了31.8%（4761- 6275万人），“土地城镇化”显著快于“人口城镇化”，为碳减排带来更大压力。全国看，虽然国家对新城新区的批复设立、规划建设、管理监督等提出了系列规范文件，但调研中发现部分地市通过建设功能性新城新区（如教育新城、高铁新区、智慧生态新城等）带动城市整体发展的意愿仍然强烈。如不能有效遏制依靠建设用地扩张拉动经济增长的发展路径，不仅碳减排难度加大，具备固碳能力的森林、草地、农田和海洋等生态系统面积也将被迫缩减，加剧碳中和难度。

（二）“一重两高”结构矛盾突出，减污降碳协同工作任重道远。产业结构偏重和煤炭消费、煤电装机占比双高是山东能源消费显著特征。山东煤炭消费总量常年位居全国第一，虽然“十三五”期间煤炭占一次能源消费比重、煤电装机占电力总装机比重均有所下降，2019年分别降到67.3%和70.5%，但仍高于全国比重近10%和20%。同样的，作为北方用煤大省的山西、河南、内蒙古等地控煤减碳任务也相当艰巨。此外，山东省高耗能行业体量大、排放大但效率不高，结构性过剩矛盾仍然突出。尤其是钢铁、铝业等七个高耗能行业能耗总量占全省工业能耗一半，但仅贡献了约12%的利税。产业和能源结构优化调整不仅是碳减排的关键，也是控制源头污染的必要环节。环境空气质量一直是山东各地市的痛点和难点，目前被列入京津冀大气污染传输通道的7座重点城市，面临更严格的大气污染物排放总量消减任务，减污降碳工作亟需协同推进。

（三）城镇化仍处于发展阶段，新旧动能转换和产业结构转型面临巨大挑战。比较不同国家发展模式发现，碳减排曲线与城市化率和产业结构相关性较高。发达国家一般在城市化率达80%、服务业占比达70%左右时，碳排放开始达峰并持续下降。虽然中西方路径存在差异，但经验上的碳减排拐点结构特征仍有参考意义。特别是自1965年以来，发达国家普遍采取产业转移、科技创新、服务业升级等方式，形成了碳“脱钩型”产业结构，但同时出现“制造业空心化”的新问题值得警惕。当前中国常住人口城镇化率63.89%，服务业占比54%左右。2020年山东城镇化率63.05%，服务业占比53.6%，与全国水平大体相当。作为全国缩影，山东正经历城镇化快速推进和新旧动能转换的关键期，既要稳增长，又要调结构，更需要系统全面、统筹协调的配套政策稳步推进碳达峰碳中和工作。同时，制造业转型和产业链延伸或是避免空心化的关键。调研发现，水发集团（省属国企）、国林环保（青岛）、景津环保（德州）、思普润（青岛）、康洁环卫（潍坊）等山东本土环保企业成长较快，但相较于沿海其他省份，在规模、技术和辐射范围上都有较大差距，关键短板可能在于制造业的产业链延伸不足。

二、对策建议

以碳达峰碳中和为重要目标推进新一轮新型城镇化建设具有现实意义，建议加强以下几方面工作。

（一）加强顶层设计，将碳达峰碳中和工作作为新一轮国家新型城镇化规划的重要内容。突出低碳引领，在国家和各省市新型城镇化规划编制过程中，将做好碳达峰碳中和工作作为重要目标，将非化石能源消费比重提升、单位国内生产总值能耗和二氧化碳排放下降等关键指标作为硬约束，统筹落实到能源、产业、基础设施等城乡建设关键领域。强化问题和目标导向相结合，针对城乡建设中普遍存在的资源环境问题，在基础条件不同的城市及乡村地区，因地制宜开展节约高效利用和减污降碳协同推进工作。在各省市制定碳达峰行动方案时，将城乡建设低碳转型作为重要内容，将减碳工作有效融入新型城镇化建设。

（二）强化空间管控，加强城乡建设中生态空间的保护与修复。重视从碳中和视角识别生态安全格局，构建基于低碳导向的国土空间组织体系。严格控制新增建设用地规模，严守生态保护红线。结合长江经济带、黄河流域生态保护和高质量发展等重大战略，在城乡建设中持续推进国土绿化行动，加强生物多样性保护，采用基于自然的解决方案（NBS）实施生态修复，鼓励社会资本参与山水林田湖草系统治理，深入挖掘海洋碳汇潜力，持续增加森林面积和蓄积量，巩固和提升生态系统的碳汇能力

（三）摒弃高碳城市发展方式，统筹推进紧凑集约、绿色低碳、韧性包容的城市现代化试点建设。加快转变重增量轻存量的粗放城市发展方式，实施城市更新行动，促进功能混合土地利用。加大节能投资，全面推行高标准低碳建筑，构建公交导向、新能源和清洁能源广泛运用的低碳出行系统，为居民践行低碳生活打造集约紧凑、低碳高效的城市空间。深化低碳城市、气候适应型城市试点，统筹推进韧性城市、海绵城市建设，加强城市气候风险识别，通过试点建设探索形成不同类型城市适应气候变化创新模式，“以点带面”推进碳达峰碳中和目标落实。

（四）强化新旧动能转换，建立支撑城镇化高质量发展的循环低碳、安全高效产业和能源体系。加快淘汰煤电、钢铁行业落后产能，大力发展循环经济，加快推进绿色智能制造、环保产业发展，鼓励企业自主研发和利用碳减排技术，将制造业优势转化为产业低碳发展新势能，构建循环低碳产业新体系。实施绿色就业计划，拓展绿色就业岗位。加快推进城市能源系统低碳转型，推进分布式可再生能源应用。完善能源消费双控制度，鼓励各地积极参与全国用能权、碳排放权交易市场建设。完善金融支持新型城镇化低碳发展配套政策，加强碳减排支持工具在城乡建设中的应用，引导绿色信贷、绿色债券健康发展。

作者简介：

倪碧野，国家发展改革委城市和小城镇改革发展中心国际合作部，高级城市规划师。长期从事区域发展、新型城镇化、绿色低碳可持续城市发展领域的规划研究和实践工作。