【第24期】秦静：应对气候变化的国土空间规划洪涝适应性策略研究

摘要：洪涝风险是气候变化背景下我国面临的主要风险之一。国土空间规划作为国家推进实现治理现代化的重要工具，需要积极予以回应，及时制定和调整洪涝适应性策略。文章借鉴荷兰、美国等国家的经验，构建横向、纵向与时间3个维度，规划体系、空间管控、分类引导和支撑保障4个板块的洪涝适应性策略传导体系，并重点围绕底线衔接和分区传导的空间管控、建设空间和非建设空间指引的分类引导等洪涝适应性策略传导存在的堵点和难点，提出针对性建议。

[关键词] 气候变化；国土空间规划；洪涝适应性；底线衔接；分区传导

[文章编号] 1006-0022(2023)02-0030-08

[中图分类号] TU981

[文献标识码] A

[引文格式] 秦静．应对气候变化的国土空间规划洪涝适应性策略研究[J]．规划师，2023(2)：30-37．

1 背景：洪涝适应性策略是国土空间规划应对气候变化的重要内容

以全球变暖为特征的气候变化问题是当前国际社会普遍关注的公共议题，事关自然生态系统和人类经济社会的可持续发展。根据世界气象组织《2022年全球气候状况》临时报告，2022年全球平均温度比工业化前(1850～1900年)平均温度高出约1.15℃。我国面临的形势同样严峻，根据《中国气候变化蓝皮书(2022)》，2021年全国地表年平均最高气温较常年值偏高1.01℃，与2007年并列为1951年以来最高。

全球变暖加剧了气候不稳定、海平面上升等系统性问题，洪水、高温、干旱等极端天气成为困扰人类生存与发展的严重威胁。其中，洪涝灾害是我国分布最广、发生频率最高的自然灾害之一。近年来，以2021年“7·20郑州特大暴雨”为代表的一系列极端暴雨引发了严重的城市内涝和河流洪水灾害，造成了重大人员伤亡和财产损失，因此应对气候变化背景下的洪涝适应性行动势在必行。生态环境部、国家发展改革委、科学技术部及财政部等17部门联合印发的《国家适应气候变化战略2035》指出应对气候变化的两大对策是减缓和适应，并提出了“多层面构建适应气候变化区域格局，将适应气候变化与国土空间规划结合”。相应的，当前发布的国土空间总体规划和专项规划相关的编制指南也将回应气候变化作为重要内容，譬如《市级国土空间总体规划编制指南(试行)》在“重视规划实施和灾害风险评估”“重大专题研究”“增强城市安全韧性”的篇章里均提到气候变化和洪涝的应对策略。本文借鉴荷兰、美国等国家在洪涝适应性策略方面的经验，聚焦我国应对洪涝治理策略较为分散化的现实，系统构建了3个维度和4个板块的国土空间规划洪涝适应性策略传导体系，针对规划体系、空间管控、分类引导、支撑保障等领域内面临的现实问题提出富有针对性的建议，以期对完善我国国土空间规划应对气候变化的适应性策略体系形成一定的支撑。

       2 国际经验：加强洪涝适应性规划与策略的融合性、实施性和动态适应性

       2.1 横向维度传导：从宏观到微观的防洪相关专项规划与空间规划紧密结合
       一是宏观规划层面，将水专项规划与空间规划充分融合。在水专项领域的宏观层面，荷兰基础设施和水管理部等3个部门共同编制了《国家水规划(2022—2027年)》(以下简称《水规划》)，将国家水政策和特定区域的核心任务结合，不但整合了水领域的发展情况，而且针对7个特定区域制定了规划导则，并为未来的应对措施预留空间(图1)。

图1 荷兰《水规划》与其他政策、规划和实施计划之间的关系示意图

资料来源：根据荷兰《水规划》绘制。

二是详细规划层面，将自然雨洪管理、市政工程建设及城市设计相结合。自20世纪80年代以来，澳大利亚出于对传统城市雨洪管理模式的反思，推行了水敏感城市设计，将城市规划与设计和包含自然雨洪管理、市政供水排水系统的城市水管理体系有机结合并达到最优化。

三是具体设计层面，将防洪河堤等工程设施与城市公共空间充分结合。德国汉堡创新性地将市内易北河畔区位条件较好的防洪堤打造成为向城市公众开放的河滨走廊，涵盖步行道、自行车专用车道、小型露天剧场、商业和公共设施等，平衡了安全性与公共性，在弹性使用方面做出了一定的示范。
       2.2 纵向维度传导：从总体战略向重点空间精细化传导，有效指导实施行动
       一是强化向重点领域和功能区的传导。美国纽约不仅在2007年以来的各版战略规划中强调提升气候变化的应对能力和韧性，还编制了一系列针对洪泛区公园等重点领域，滨水区、金融区和海港等重点功能区，以及沿岸邻里等重点社区的韧性规划(图2)。其中，纽约在《海岸线洪涝弹性分区导则—韧性社区规划》里详细分析了洪涝区内涉及的建筑和功能分区类型，并提出了具有针对性的改造建议。此外，德国制定了专门的防洪建筑设计标准，对防水层、地下室、电器安装等都有明确的要求。

图2 美国纽约涉及气候变化和洪涝风险管理的规划体系示意图

二是加强向实施层面的传导。各国在适应气候变化规划框架下积极制定行动计划。2022年，纽约制定了《纽约暴雨准备行动计划》，提出了包括短期内自然雨洪措施、市政基础设施的提升行动，以及居民应急计划、网络信息资源的升级、对外卖司机等特殊人群的关怀行动等。同时，洪涝治理相关的建设、运营和维护资金测算也是各国开展洪涝治理规划的重要内容。《纽约金融区和海港气候韧性总体规划》不仅对建设成本和防洪基础设施以及新增公共设施产生的新运营维护成本进行了测算，还设计了包括潜在的新资金来源和大量公共资金投资的多种资金来源组合方案，为洪涝治理工作的实际开展打下了坚实的基础；美国联邦紧急事务管理局(FEMA)牵头绘制的官方在线地图也与洪水保险计划(NFIP)紧密结合。
        2.3 时间维度传导：制定应对未来不确定性的机制，不断升级情景预测工具
        一是建立适应不同场景、全生命周期的动态适应性路径。荷兰在《水规划》中针对规划设计和使用的利益权衡，明确了在不同场景中应用的“整合—共享—选择”原则，充分体现了适应性的特点(图3)。受海平面上升影响严重的新西兰霍克湾地区则建立了从确立目标、评估脆弱性、制定适应性短期与长期行动、决策实施到监测、重评估的全生命周期闭环式的适应性路径，最大限度地实现了迅速动态应对。

图3 荷兰《水规划》中“整合—共享—选择”的规划设计原则在洪涝策略中的应用示意图

二是以现实不断反馈并持续升级多情景下的预测工具。基于空间的洪水风险预测既是适应性规划编制的基础，又是给公众传导有效信息并与应急行动紧密结合的关键环节。美国是较早在全国范围内绘制洪水风险地图的国家之一，由FEMA提供官方在线地图，但是其暴雨洪涝灾害数据仅包含河流洪水，并未涵盖气候变化背景下强降雨引起的洪水。后来非营利组织建立的交互式在线地图FloodFactor.com将潮汐、雨水、河流和风暴潮等影响洪涝的主要因素充分纳入其中，可以提供特定年份精准位置上不同概率的洪水深度数据。在2021年“艾达”飓风灾害发生后，纽约也根据自身需求提供了对2050年、2080年等未来时期的官方洪水预测地图，参考了“艾达”飓风期间的降雨量，充分考虑了极端天气和未来海平面上升的因素，并予以持续更新。此外，纽约应急管理办公室在洪水地图的基础上结合疏散应急计划，划定了疏散区，并在官网公布，供公众了解和查询。

3 国土空间规划中洪涝适应性策略传导框架构建

       3.1 相关研究基础：洪涝相关的气候适应性规划传导体系尚需深入开展研究
       在气候变化冲击下，只有积极制定减缓和适应的策略以调整冲突的部分，才能形成气候韧性与人类福祉、生态系统健康之间的良性互动关系(图4)。当前我国对规划应对气候变化的相关研究主要集中在两个领域：一是以减缓为主，聚焦碳达峰、碳中和在国土空间规划中的落实和回应；二是以适应为主，借鉴英国、荷兰、印尼等国家的经验，探索将“弹性城市”“韧性城市”“动态适应性”等理念融入国土空间规划。在重点领域和区域的适应性研究中，部分学者聚焦高温、气候变化健康风险和沿海地区等；在洪涝适应性相关研究中，部分学者聚焦适应性景观设计、水敏感城市设计等偏微观的领域，对规划体系中洪涝适应性策略的传导等内容的研究相对较少，对普适性问题的研究不够全面。

图4 从气候风险到气候韧性发展：气候、生态系统及人类社会耦合系统示意图

资料来源：联合国政府间气候变化专门委员会(IPCC)报告《2022年气候变化：影响、适应和脆弱性》。

3.2 气候变化背景下国土空间规划中洪涝适应性策略传导框架构建
        结合国外规划经验和我国实际情况构建洪涝适应性策略传导框架，需注意以下3点：一是充分把握生态文明背景下国土空间规划从“蓝图式规划”向“治理型规划”转变、从关注建设空间向关注全域全要素转变的特点；二是聚焦贯穿规划编制和实施的规划分区与用途管制，这是保证国土空间规划体系整体运行的关键所在；三是针对不确定性的气候、不断更新的城市、不断演变的自然等，制定适应性的策略体系，完善适应性的工具。

本文基于以上思路，借鉴荷兰、美国等国家在横向、纵向和时间3个维度的洪涝适应性策略传导经验，构建了以这三个维度以及规划体系、空间管控、分类引导、支撑保障4个板块为骨架的洪涝适应性策略传导框架(图5)。其中，3个维度分别关注多样性、融合性，实施性、精准性，动态性、适应性；在4个板块中，规划体系包括专项规划与空间规划的融合、全生命周期评估反馈机制，空间管控涵盖底线衔接和分区传导，分类引导重点关注建设空间和非建设空间的特色化传导策略，支撑保障包括公众参与和资金保障等工具。本文将聚焦这四个板块中的焦点问题，予以深入分析和针对性回应。

图5 基于3个维度和4个板块构建的国土空间规划洪涝适应性策略传导框架示意图

4 当前我国国土空间规划洪涝治理策略传导中的主要问题

       4.1 规划体系：专项规划与空间规划衔接不足，闭环反馈机制不完善
      一是相关专项规划与各个层次的空间规划未能充分融合。根据《中华人民共和国水法》，我国水资源规划体系包括全国水资源战略规划、流域或者区域的综合规划和专业规划(图6)。受职能管理部门影响，这些专项规划与空间结合的内容较少，衔接性不强。空间规划在编制时以落实这些专项规划为主，互动机制不强。国土空间规划也缺乏应对洪涝的系统性专项规划，相关内容分散在排水规划、综合防灾、防洪(潮)排涝、海绵城市建设等规划中。其中，2015年以来，已经开展并取得一定成绩的海绵城市专项规划和建设实践，随着规划职能部门的调整，面临与各个层次国土空间规划之间加强衔接的挑战。

图6 我国水资源规划体系示意图

资料来源：根据《中华人民共和国水法》绘制。

二是面向不确定性的闭环反馈机制不完善。一方面，前端缺乏面向多情景的预测。无论是防洪相关的专项规划还是国土空间规划，在洪涝风险的评估与预测方面普遍缺乏多情景分析，尤其是对气候变化背景下海平面上升、极端降雨等因素造成的洪涝风险缺乏足够的分析。另一方面，后端缺乏与行动计划、评估反馈的衔接。洪涝适应性规划的有效落实需要应急行动计划的紧密配合，但是这些职能分散在水务部门、规划和自然资源部门及应急管理部门，无论是在空间还是在措施上都衔接不足。洪涝相关风险的评估主要集中在规划编制前，对规划实施评估不足，尤其是对气候变化各项复杂要素间的关联性影响和累积影响考虑较少，难以形成有效的闭环反馈机制。
       4.2 空间管控：洪涝适应性相关的底线衔接和分区传导规则有待优化
       4.2.1 底线衔接：部分重要底线划定与管控规则不清晰，与其他底线衔接不明确

一是洪涝风险控制线等底线的划定和管控规则不明确。以洪涝风险控制线为例，各地普遍出现了理解和划定方面的困惑。《市级国土空间总体规划编制指南(试行)》首次提出了“洪涝风险控制线”的概念，并作为汇交国土空间总体规划数据的必选项。首先，指南中虽然对洪涝风险控制线有描述性的定义，但是在实际划定中仍然存在较多模糊的地方(图7)。譬如，“行洪河流”边界线是选取河道管理线或堤顶线，各地处理不一；“为雨洪水蓄滞划定的河湖湿地、坑塘农区、绿地洼地等自然空间”在划定时并未有明确的规则。其次，由于管控规则不清晰，而且涉及水务等其他相关部门的职能，很多城市的规划和自然资源部门在划定洪涝风险控制线的时候，“宁少勿多”，以规避风险。此外，关于“具备雨水蓄排功能的地下调蓄设施和隧道等预留的空间”部分，除少数城市如北京在2012年“7·21”大雨后才对该工程予以重视外，其他大部分城市对此规划和建设不足，难以开展划定工作。

图7 洪涝风险控制线的内涵及相关的其他控制线示意图

       二是各部门提出的底线相互关系不明确。洪涝风险控制线与河流管理线、蓝线、黄线、灾害风险控制线之间可能会存在一定的冲突，与城镇开发边界之间的关系不明确。例如，A市的洪涝风险控制线采用水库线和行洪河道的堤线范围；而蓝线包括行洪河道管理线、行洪通道范围线、南水北调等输水工程占地范围线，与洪涝风险控制线存在重叠。B市的洪涝风险控制线则采用水务部门划定的河道管理线，常常与城镇开发边界、用地布局、道路网等有冲突，可能会给后续管理带来一定困扰。此外，洪涝风险控制线作为重要底线，在开发边界内是否允许与开发边界有交叉，也并未明确。

4.2.2 分区传导：洪涝适应性相关分区之间的衔接与传导规则亟待明确与细化
一是各类规划中洪涝应对的分区划定衔接不足。在全域层面，国土空间规划中的一级分区、二级分区和蓄滞洪区等防洪分区、洪水风险区的划定与国土空间综合防灾减灾规划里的国土空间灾害风险区如何进行衔接，尚需进一步开展研究；在中心城区层面，涉及洪涝风险应对的详细规划管控单元、海绵城市建设管控单元与排水分区、灾害风险区之间的衔接也有待深入研究(图8)。这将导致洪涝风险应对的目标、指标、管控规则等难以在城市布局、地块用途、建筑设施等空间上落实。

图8 国土空间规划分区与洪涝应对相关规划中的分区对比图
        二是国土空间规划以落实相关分区为主，互动反馈不足，解决矛盾不到位。目前大部分地区编制市县级国土空间规划秉承的是“拿来主义”，直接把其他专项规划里提到的分区落位到国土空间规划里。《市级国土空间总体规划编制指南(试行)》提出“优化防洪排涝通道和蓄滞洪区”，但是这部分工作实际开展较少，互动反馈不足。此外，部分专项规划划定的分区存在与经济社会发展衔接不足、向建设层面传导不足的矛盾，需要在国土空间规划中进一步优化。例如，在我国98处蓄滞洪区里，包括长江流域的东西湖荆江分洪区、武湖，海河流域的小清河、贾口洼、团泊洼等多个蓄滞洪区，均面临着产业迅猛发展、人口快速增长、建设用地占比迅速增加等与蓄洪功能之间的突出矛盾，建设用地占比仅在2000～2018年间就从7.99%增长至10.79%。但是，除《中华人民共和国防洪法》中规定“在蓄滞洪区内建设非防洪建设项目……编制洪水影响评价报告”外，我国并未从洪水风险角度出台明确的细化管控要求。

4.3 分类引导：非建设空间与建设空间的精细化管控与指引政策不完善
       4.3.1 非建设空间：详细规划探索不充分，生态修复等工作不完善
       一是非建设空间详细规划探索较少。非建设空间是蓄滞洪区等防洪分区内的主要空间类型，是自然河流等蓝绿基础设施的主要分布区域。但是非建设空间在规划中长期处于与建设空间相对的“消极地位”，相应的规划和设计策略较为简略、深度不足，以专项规划的落实为主。在当前全域全要素管控的总体要求下，详细规划已从城镇开发边界以内的建设单元拓展到城镇开发边界以外的乡村、生态单元，强调落地性和实施性。但是非建设空间详细规划的探索依然较少，如何构建应对地类复杂、管理多元、差异矛盾突出的非建设空间详细规划逻辑是亟待探索的重要命题。
       二是与洪涝治理相关的生态修复工作存在较多与自然理念相悖的地方。例如，河道修复对生态系统的完整性、自我调节机制、生物多样性等方面重视不足，存在过度清淤和硬化、急迫见效、缺乏多功能目标设计等问题，投入成本较大但不一定利于系统性修复。
       4.3.2 建设空间：精细化治理有待加强，适应性规划设计不足
       一是对重点领域和区域的韧性规划、精细化管理不足。在绿地系统、洪泛区公园等重要领域，缺乏专门的应对气候变化背景下洪涝风险的相关韧性规划；在核心功能区、滨水区、洪涝高风险社区等重要区域，缺乏针对性的综合型或专业性韧性规划，对不同功能区的地块用途、建筑设施等指引不足。
       二是当前城市建设中适应性规划设计不充分。实际上，我国古人在长期的洪水和内涝治理中积累了很多关于修建蓄水坑塘、城墙和护城堤等经验，许多智慧与西方倡导的“与自然结合的解决方案(NbS)”有异曲同工之处。譬如，黄泛区的菏泽古城依托环城河与大量的坑塘水面着力提升了防洪蓄涝、调节气候的水平；江西赣州通过建设福寿沟工程，将地下市政基础设施建设与自然雨洪管理充分结合，形成生态环保的循环链；安徽寿县古城利用虹吸原理，修建了有效应对洪水的自动排水的月坝工程。但是，当前我国城市建成区对适应性规划设计的传承与创新不足，甚至还对之前的基础造成了一定破坏，如城市发展已经造成菏泽水体面积逐步减少至原来的1/2，带来内涝严重、洪灾风险提高等问题。

4.4 支撑保障：多样化表达和资金测算工具存在较多短板与不足
        一是利于公众参与的动态、多接口的预测和在线表达工具不足。全面、细致的洪水风险地图是国外编制防洪规划、开展防灾减灾工作的重要基础和非工程类措施之一。但是我国在这方面的实践远远不足，仅有2022年北京市水务局发布城市积水内涝风险地图等少数实践。这些已有工具的多样性、精准性不足，对气候变化不确定性因素考虑不全面，与应急行动计划的衔接也不充分。

二是相关规划缺乏对洪涝治理的建设、运营和维护的资金测算。按照自然资源部的要求，我国省级、市县级国土空间规划即将在近一两年陆续完成编制，实施将是下一步工作的重点。而当前无论是国土空间总体规划、详细规划，还是国土空间综合防灾规划等专项规划，对洪涝治理相关的工程措施、非工程措施等资金考虑不足。借鉴国外经验的洪水保险机制已提出多年，但并未有实质性进展。

5 我国加强应对气候变化的洪涝适应性策略传导相关建议

5.1 探索面向气候变化不确定性的动态适应性规划

一是加强各类规划之间的衔接，创新融合性规划类型。调整当前以国土空间规划落实其他专项规划为主的方式，加强水利部门的水资源战略、流域和区域综合规划、专项规划等与国土空间规划的双向衔接和互动，构建共同协商机制。借鉴荷兰编制和实施《水规划》的经验，探索多个部门共同编制国家、流域等各个层面水专项与国土空间相结合的规划。当前我国已编制《安宁河流域国土空间规划(2022—2035年)》《吉林省辽河流域国土空间规划》等流域型综合规划，可在此基础上充分融入应对气候变化的适应性策略，在洪水风险评估、多情景分析等方面夯实内容。同时，完善海绵城市专项规划与国土空间总体规划、详细规划之间的衔接机制，加强海绵城市管控平台与“多规合一”平台的融合。

二是完善面向气候不确定性的全周期适应性反馈机制。在前端，加强对气候变化因子的综合考虑和数据的及时更新，开展累积影响评估与管理工作，整合现有的定性、定量、统计模型等方法和工具，厘清复杂系统中的因果机制；在后端，重点加强与应急防灾计划等的衔接，并结合国土空间规划年度体检工作，加强对总体规划、详细规划、行动计划中洪涝风险应对措施的评估，完善对预测、规划、计划的反馈机制。

5.2 重点加强底线与分区的划定、衔接与细化工作

5.2.1 明确洪涝风险控制线等底线的划定规则与接口

一是推进洪涝风险控制线的指导和实际划定工作。建议由规划和自然资源部门牵头，联合水利水务部门、住建部门编制洪涝风险控制线划定指南，明确各分项内容的划定规则，以及洪涝风险控制线与绿线、河道管理线、堤线等的衔接关系，制定相对明确的管控规则。

二是重点明确雨水调蓄的自然空间和地下排水设施的统筹规划。结合生态保护修复工作，以“区块为主、条块结合”为原则，在国土空间规划中将雨水调蓄等任务落实到空间上，避免只有概念性要求，保障其明晰且可操作。严格落实水域水面占补平衡以保障有效的雨洪调蓄空间，并把坑塘小微水体和排水通道统筹纳入管控。加快完善城市竖向规划编制指引，将地下调蓄设施和隧道等预留空间的规划充分纳入。基于北京等地的经验，加快各个城市水浸点、涵洞、隧道等内涝风险区域的划定和历史内涝点的追溯，将其纳入国土空间规划平台系统并制定治理规则。

5.2.2 加强防洪排涝相关功能区的衔接和细化管控工作

一是加强各类分区之间的衔接。理清蓄滞洪区与国土空间规划内生态控制区、生态保护区、乡村发展区、城镇发展区等一二级规划分区，以及防灾减灾规划中国土空间灾害风险区、防灾空间之间的衔接关系，部分地区可探索特殊政策管控要求的复合控制区。同时，加强海绵城市建设分区与详细规划管控单元的衔接，保障管控规则的协调一致。

二是重点完善蓄滞洪区的优化工作。基于2019年开始试行的由水利部组织编制的《洪水风险区划技术导则(试行)》等指南，对蓄滞洪区特别是涉及经济发展与蓄滞洪矛盾的区域，依据洪水风险评价规则对风险分区进行进一步的判定，对不同分区的规划、建设等开展不同层次的规划管控与引导。推广北京通州副中心宋庄蓄滞洪区推进水务基础设施与公共服务一体化，以及重庆九龙滩划定不同淹没风险区以供季节性弹性使用的经验，融入“与水共生”的思路，在保障安全底线的前提下，倡导适用于不同情景下的多功能复合使用原则。对确实不适合开展建设的区域，可以通过控制新增建设，将影响洪水蓄滞的建设量尽量控制到最低；探索通过洪水保险等方式影响对存量建筑的风险预期，以及如何采用政府回购的方式，收回土地进行雨洪管理相关的公园等建设。

5.3 因地制宜探索非建设用地与建设用地的精细化管理

5.3.1 创新非建设用地规划类型，进一步细化分类和分区

一是积极探索编制非建设用地详细规划和专项规划(图9，图10)。推广北京编制《温榆河公园控制性详细规划》和《北京城市副中心(通州区)非建设空间土地资源管控规划及行动计划》的经验，以水及其他生态要素为核心优化与蓄滞洪有关的非建设空间格局。创新非建设用地控制性详细规划编制技术方法，将国土空间规划、控制性详细规划与园林景观设计相融合，推进非建设用地“多规合一”，系统构建山水林田湖草沙生命共同体。

图9 温榆河公园控制性详细规划——国土空间规划图(左)和城市设计总平面图(右)

资料来源：北京市水务局官方网站《温榆河公园控制性详细规划》。

图10 非建设用地控制性详细规划与非建设空间专项规划在北京国土空间规划体系中的地位示意图

资料来源：根据北京市规划和自然资源委员会网站资料改绘。

二是进一步细化非建设用地水域分类和分区。借鉴北京“生态图斑分析—地类优化重组—构建管控体系”的思路，整合现状用地图斑，细化非建设用地分类。譬如，与水有关的绿地可包括水绿复合用地、水田复合用地、水域用地等；在非建设用地三条控制线的基础上，进一步细化水域空间保护管控区与农田空间集中连片区、林地空间优化引导区等其他分区，进一步解决水、林、田等生态要素“交叉重叠”问题。

三是将与自然结合的方法和理念充分融入生态修复工作。充分落实“与自然结合的解决方案(NbS)”理念，创新生态留白，以生态多样性和低扰动为第一原则，重视自然动态演变过程，构建再生水和雨洪水利用格局。制定不同场景下的适应性措施和动态调整机制，以适应随着不同生态修复工程的有效实施可能会出现的生态问题变化或区域转移。

5.3.2 加强洪涝风险治理与城市更新相结合，探索设立特殊政策区

一是细化对建成区重点领域和区域的引导与管控。对发挥防洪作用或处于洪泛区的公园绿地、公共空间，以及沿海、滨水的重点功能区和社区制定翔实的韧性规划与管理导则，因地制宜地编制设计与管控规则。借鉴《南京市国土空间规划条例》中“特定空间规划管理”篇章和美国“特别洪涝风险区”的经验，通过制定地方规划条例等方式，将受洪涝影响较为严重、建成环境与经济社会较为脆弱的社区和功能区划定为特定空间或特别政策区，因地制宜编制空间管控及规划导则，限制其开发强度与建设密度；在特殊政策区探索土地交换等发展权转移策略，在城市易受损区域与新开发区域之间建立起交换的结构性关系，保障资产免受洪水威胁，挖掘存量空间发展潜力，提升整体韧性水平。

二是加强城市建设的洪涝适应性规划设计。在建成区的城市更新中践行与自然相结合的策略，结合海绵城市的建设，将水作为串联城市内部生态修复的脉络，推行水敏感等城市设计方法，将尊重自然、顺应自然、保护自然的思路融入城市更新。提高市政基础设施的复合功能水平，融入弹性的景观和建筑设计理念，提高对不同季节、不同场景的洪涝风险应对能力。

5.4 完善更为丰富的规划表达和资金保障工具

一是打造更多动态、多元的公众参与工具。充分考虑不同地区气候变化影响洪涝风险的不同因素，不断更新基础数据和预测地图。结合用途开发多样化的在线地图表达工具，向公众开放内涝风险点、历史洪水和内涝地图、洪水风险区划及未来预测图等信息，提供开放数据端口，鼓励社会团体开发更灵活的免费交互式工具，并与防灾预演等应急工作充分结合。结合“多规合一”“一张图”平台和自然资源部近期启动建设的国土空间规划实施监测网络，将适应性规划编制、体检评估、重点区域动态监测预警等充分结合在一起。

二是加强多样化资金的实施保障。在流域、城市、重点功能区、社区等气候韧性及洪涝适应性规划编制中充分考虑财政资金、社会资金、保险资金等资金投入，以利于规划落地和实施。充分考虑生态修复投资大、收益慢的特点，量化风险和收益并适度让利，以鼓励社会资本积极加入。充分考虑成本投入与效益产出、自然修复与人工修复资金投入比例，及时动态调整和管理资金方案。结合精细化的洪涝风险地图和平台，进一步完善洪水保险机制。

6 结语

自古以来，治水就是事关国家命运和人民生命财产安全的大事、要事。在当前全球气候变暖和极端天气频发的背景下，洪涝治理面临着适应新的不确定性的挑战。国土空间规划作为我国新时期实现治理体系和治理能力现代化的重要工具，必须对气候变化背景下的洪涝风险予以积极回应，发挥在空间层面集成和传导各项适应性策略的核心作用。结合本文的分析和研究，我们需具备以下意识：一是洪涝风险应对策略的传导是一个系统性工程，需整合各类已有的空间管控工具，进一步完善规划体系和支撑工具；二是极端天气下的洪涝风险应对是世界很多国家甚至发达国家共同面临的难题，包括纽约、伦敦在内的国际大都市也在根据气候变化的形势不断调整洪涝风险应对的策略、工具，如何更好地应对“不确定性”是洪涝适应性策略的重要内容；三是无论是借鉴国际经验还是继承我国古人智慧，洪涝应对思路都应从“防御”向“共生”转变，充分应用“与自然结合的解决方案(NbS)”等理念；四是未来需进一步紧扣国土空间规划对全域全要素的全生命周期治理特点，不断创新洪涝适应性规划类型和管控工具，提高建设空间和非建设空间的精细化治理水平。

   【基金项目】

     科技部国家重点研发计划项目(2022YFC3800300)

    【作者简介】

     秦静，注册城乡规划师，高级城市规划师，一级注册建筑师，中国城市和小城镇改革发展中心规划设计部主任工程师。