李铁：从群体性事件看城市治理变革

　　《城市会客厅》按：

　　近年来，随着城市社会的兴起与市民环境意识、权利意识的觉醒，中国各地因环境问题引发的群体性事件正处于多发期，成了城市政府在城市规划、城市管理中亟需正视的新现象。而五月份在杭州余杭发生的“垃圾焚烧发电厂项目引起群众聚集抗议”的事件更是具有极强的典型性，值得从多角度审视，从全局范围反思。

　　为此，本期《城市会客厅》邀请了国家发展改革委城市和小城镇改革发展中心的李铁主任与杨禹研究员就相关问题展开了讨论。

　　以下为李铁主任观点摘编：

　　杭州余杭垃圾焚烧发电厂项目引起群聚抗议已告一段落，冲突最激烈的阶段已经过去，但这并不意味着其背后的问题已经完全得到解决。可以说，该事件的出现正是我国城镇化进程中各类问题、各种矛盾逐步积累后的一次集中爆发。所以，这次事件涉及到方方面面，它是所折射出的并不是简单的垃圾焚烧发电厂的选址问题，也不是单纯是公民环保意识觉醒的问题。这里面包括社会转型过程中，城市管理基本思维的弊病，城市发展中制度建设的缺乏，以及社会心理疏导的需要等。

　　垃圾处理是我国城市发展中必须要过的一道坎

　　在探讨杭州余杭事件或类似事件时，首先必须明确一个认识，即中国城市高速发展中的垃圾处理，是一个不得不去面对的问题。

　　现阶段，我国有7.3亿城镇人口，每年还有2千万人进入城市。快速的城市化也带来了城市垃圾的高速产生。我国现在已是世界上第二大垃圾生产国，美国每年的垃圾产量大概是2.56亿吨，中国现在大概是1.43亿吨，而这一数字在2030年甚至可能达到4亿吨。这么快的增长速度，这么多的垃圾，要到哪里去？

　　过去采取的方式是垃圾掩埋。但是我们知道，掩埋可能带来的土地污染，对于环境的影响很大。所以垃圾焚烧场有其存在的必要性，因为这些垃圾总得有出口来处理。而城市管理者们面临现状的是，垃圾焚烧厂无论建在哪里都会有人反对。所以说，垃圾处理是我国城市化进程中必须要过的一道坎。

　　效率与民意的抉择

　　媒体上有很多关于杭州余杭事件的评论，有些声音认为，这件事情之所以最后走向“极端”，是因为当地政府与公众之间的沟通不够充分。人们“天然”的以为，此类问题通过理性沟通及公众参与决策就可以得到圆满解决，但从国外的经验来看，事情远没有这么简单。美国的一些建设项目，甚至会因为几户居民不同意而导致十几年不能开工，在印度也有类似的情况发生。

　　当然这样说并不是指征求民意、公众参与的过程可以绕过。但现在的情况是，中国城镇化、城市发展的速度太快，而这种速度带来的最大问题就是各方矛盾急剧积累，倒逼城市政府不得不提高解决效率，甚至已经没有一个可以用来逐步适应、学习的缓冲时间了，从这个角度上来看城市垃圾处理，效率才是更为重要的元素。

　　群体性事件的发生是社会情绪的释放

　　作为个体，公众并不会考虑整座城市垃圾处理的迫切需要，而对垃圾处理项目在自己生活区域附近的建立则会表达出激烈的抗议，这实际上体现了一种社会情绪的释放，中国城镇化走到今天，积累下来的大量矛盾的释放。总的来说，这种释放有三方面原因构成：

　　首先，是群体心理释放的需要。这是目前为止，我国各地政府一直没有认真冷静面对过的问题。城市里拥挤的环境、繁忙的工作和巨大的生活压力令人们长期处于压抑、紧张的状态中，容易产生不满的情绪。有负面情绪的人们，特别是血气方刚的青年人聚集到一起，就需要一个能够宣泄施放压力的渠道，抗议垃圾焚烧厂及类似项目的落地建设就这样成为了一个宣泄的契机。

　　如果不从社会心理学角度来考虑，很难解释为什么仅仅一个诉求，本来有着很多种表达方式，但最终却走向街头抗议。

　　第二，缺乏合理的补偿和搬迁机制。如果一个项目会对周围的环境产生影响，那么政府就要为相关居民建立合理的补偿、搬迁机制。这方面日本的数字很能说明问题，日本在城市发展过程中，政府收入的90%都用在了补偿、搬迁或类似事项上，而我国城市政府在这方面心理、物质、制度上的准备都不足。

　　第三，部分城市政府信誉下降，公信力不足。这些年来，受官员腐败、伪劣工程、城管执法等诸多因素的影响，部分城市政府的信誉在公众心里打了折扣。民众对城市政府的施政能力较为失望，同时对相关政策的持续性也持怀疑态度，这导致了部分城市政府公信力的下降，民众对那些城市政府缺乏基本的信任。公信力的下降与信任的丧失也是这类事件爆发的重要背景。

　　综上所述，若想妥善处理，甚至是避免此类事件的发生，城市政府应注意以下几个方面：

　　通过公众的参与消除相互隔阂

　　城市政府在加强宣传，消除公众对垃圾焚烧产生的有毒物质的误解和担忧的同时，应及时公布垃圾焚烧处理标准。还应拿出魄力来，公开焚烧厂的生产、排放、监管等环节的具体信息，彻底透明操作，加强公众参与，让人们都知道这个垃圾厂焚烧厂到底在干什么。

　　以现在发达的信息传播技术，政府与民众开展这样的沟通并不困难。但现在我们需要重视的是城市管理者思维方式转变的问题。十几年前，政府对一个决策可能积累的民怨并不了解或者说并不重视。但是现在，公民意识在城市化进程中得到了提高，老百姓要求提高信息透明度，要求政府在GDP和生存环境之间做出选择，这是城市社会所带来的必然结果。

　　因此，城市政府在未来的城镇化进程、城市管理中，需要尽快适应：要转变惯性决策方式；健全完善政府和公众的沟通机制、信息发布机制；要让科学方法参与决策；要加强管理决策的透明度；减少官员的频繁调动。

　　只有长效机制得以建立和运行，公开透明的决策方式成为习惯，才能消除政府与民众间的隔阂，减少沟通的时间，提高城镇化效率。这也是我们新一届政府在推进城镇化各项改革时的一个重要方向。

　　通过全面、专业的治理提高政府公信力

　　在城市治理中，还有个现象应得到重视，就是现在很多城市的主要负责人习惯于把自己当成专家，总认为自己的意见就是专业意见，把自己的意见凌驾于各领域专家之上。即便是听取一些意见，也是偏听。

　　就杭州余杭事件而言，很多人认为所谓的“专业意见”就是所谓环保、环评方面的意见。其实大错特错，所谓的专业远不只这些，还应包含社会学、心理学、经济学、统计学等专业。但在实际操作中，城市政府通常只寻找对其政策支持的专家，这样或许有利于一个决策更有效的落实，但却潜藏了非常多的危险。城市负责人在执政期间认为对的政策，可能放在整个城市发展历史中不见得就是对的，但在决策过程中，没有人可以指出这一点。

　　另外，城市政府决策的简单化，也是导致许多错误决策得以落实的另一个原因。相较国外一些城市而言，中国城市政府调动资源的成本很低，再加上缺乏制度上的监管和制约，导致部分城市政府在思维模式、决策过程过于简单。

　　正是因为上述两个问题，导致现在城市发展、城市建设中出现了大量短期行为，堆积出了一个个注重外表的城市，最后的结果反而是对社会资源造成了极大浪费，给环境带来了巨大污染。同时，令整个城市的基础设施供给出现严重短缺，城市债务也迅速增加，却没有人去承担这种责任。

　　这就是前面所说的政府公信力受损的深层原因。这种公信力的丧失，就像击鼓传花一样在每一届政府之间传递着。很明显，杭州余杭的这件事就是公信力受损后，长期积累的矛盾爆发的结果。当地政府认为垃圾处理问题是一个亟需解决的问题，但在处理过程中，却忽视了在多年的城市治理过程中积累下来的矛盾，进而造成了民众在现实中的宣泄。而这种宣泄的出现其实就是本届政府承担了前任所有错误决策的后果。

　　与发达国家的城市政府相比，也许我们政府这种只考虑短期经济效益的做法在表面上节约了成本，但其实已经积累了很多后遗症。城市政府最终是要为公信力的丧失承担后果的，从这个角度上讲，城市政府的治理模式也要转型，要充分认识到，某一个城市问题的关联面不是狭窄的某一个专业领域的技术问题，而是一个涉及领域非常广的综合的社会问题。政府在征求意见以及决策过程中，应更加谨慎。

　　通过市场力量的介入分解无限责任

　　还有一个问题是值得城市政府在未来进行探索，就是应该让市场的力量逐步介入到城市的管理中来。这也是未来我国政府在城市管理方面可以考虑的方向：首先是要分解中央政府和地方政府的职能、责任。其次是让要城市政府通过制度改革，逐步释放相关公共设施的运营权、所有权，充分发挥市场中民企、外企的力量，把自己原来本不该承担的包袱卸下来。真正成为一个监督者、管理者。只负责解决公共服务，而不参与市场的运营。

　　在过去很多年，政府的力量在整个城镇化进程中发挥了巨大作用，但现在我们恐怕得换一种视角来看待这个问题。政府在大包大揽的同时也向社会承担了无限的责任，因此，在城市建设与管理的过程中，若出现任何一个“闪失”，都必须要直接面对来自社会的问责，没有缓冲地带，没有人来分散这个责任。长久来看，这并不利于政府在城市管理中发挥应有的作用。

　　在国外一些的城市中，城市的管理者分为两个层面，负责政治层面的市长和真正管理城市运营的城市经理。这就意味着政府不必把所有大型公共设施的运营管理责任全都揽在自己身上，而是外包给专业的公司或者机构，将来自经济和社会的压力、矛盾转嫁出去。这样不但有利于监管，而且出于利益原因，这些负责具体运营的公司、机构在民意沟通方面往往做得比政府更加细致、灵活。

　　通过丰富文体活动疏导群体情绪

　　此外，对于社会心理的研究也是城市治理中需要引起重视的一项任务。城镇化导致大量人口聚集，不同的群体会产生不同的诉求，但在中国，这些诉求往往没有正常的表达机制，时常被压抑。现在通讯发达，交流便利，公众舆论在这样的背景下容易趋于非理性，在某些情况下，一个小火花便有可能引燃导火索，一个平常的事件便有可能触发到社会群体心理宣泄的“痛点”，进而形成大规模的群体性事件。这本来不是中国特有的问题，在世界城市化历史进程中算是必然现象，但问题是，此类问题在中国几乎从来没有被重视过。

　　回到杭州余杭的这次群体性事件上来，正是因为社会群体没有了正常宣泄情绪的渠道，才导致一件本可以通过理性表达、解决的事件在短时间内转变成了激烈的对抗行为。

　　其实一座城市积累了几十年的机制弊端、社会成见，在某一个时刻突然爆发是很合理的。就算一些城市没有爆发，也一定会有一个契合点，以另一个形式表现出来，如大型体育运动赛事、大型文化娱乐活动等。

　　所以，城市政府应及早正视这种宣泄的需求，积极、正面的对社会心理宣泄进行疏导。现在很多城市中有着大量低收入人口、外来人口和青年学生，不难看出，现在的城市并没有留出足够的空间给这些群体宣泄情绪。在这些人中建立情绪释放机制的任务十分紧迫，需要城市政府在未来城市的建设和发展过程中把整个城市的文化体育设施和各类娱乐活动丰富起来，给社会心理、群体情绪更多释放、宣泄的机会。