城镇化下半场·思考丨高国力：转动1866台“发动机”

*本文为《半月谈》2024年第4期内容

城镇化下半场·思考篇一：转动1866台“发动机”

半月谈记者 高远至 孙文豪

1866个县级行政单位（不含城市内的区级行政单位），是我国7亿城乡居民生活的家园，也是我国下一步城镇化的重点。中央经济工作会议在布置2024年重点工作时提出，推动以县城为重要载体的新型城镇化建设，形成城乡融合发展新格局。

“以县城为重要载体的新型城镇化”并非首次提出。2022年，中办、国办即印发《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》（下称《意见》），提出“增强县城综合承载能力，提升县城发展质量”，并要求“以县域为基本单元推进城乡融合发展”。

县城和县域，正在成为我国新型城镇化的关键抓手。中央为何这样部署？这意味着政策会有哪些调整？带着这些问题，半月谈记者专访了中国城市和小城镇改革发展中心主任高国力。他认为，我国城镇化的上半场主要靠大城市推动，现在这些发动机动力减弱了，需要以县城为主的中小城市和小城镇来接续。“1866个县级行政单位犹如1866台发动机，要让这些发动机充分运转，推动我国城镇化走好下半场。”

接好下半场接力棒

半月谈记者：从我国城镇化的发展历程来看，怎样理解“以县城为重要载体的城镇化”？

高国力：从历史沿革来看，县是我国最稳定的行政单位，延续了2000多年。县域对上连接省市，对下沟通镇村，有着承上启下的独特地位。如今，我国到了工业反哺农业、城市支持农村的发展阶段，进入推动城乡融合发展、破除城乡二元结构的窗口期，县城在其中起到重要作用。

最新数据显示，我国常住人口城镇化率已经超过65%，与发达国家比较，我国城镇化仍有较大空间。与此同时，特大城市资源承载能力趋于紧张，甚至面临各种城市病，不能再寄希望于大城市、特大城市快速聚集人口。要把目光转向以县城为重要载体的城镇化建设，让县城接起城镇化下半场的接力棒。

贵州省铜仁市印江土家族苗族自治县县城 杨楹 摄

半月谈记者：推进以县城为重要载体的城镇化，如何体现“以人为本”？

高国力：过去一段时间，部分县域城镇化发展相对粗放低效。盲目超前、跟风攀比的情况时有发生。推进以县城为重要载体的新型城镇化，中央强调以人为本，各地应根据人口规模、群众需求来合理规划布局。如果再出现盲目投资、重复布局、低水平建设等情况，社会整体将难以承受。

县域内公共服务供给水平，是体现“以人为本”的重要尺度。当前，不少县城公共服务供给总量不足、质量不高，如县城每千人口医疗卫生机构床位数仅为3.8床，超过70%的县低于全国平均水平；许多县城学位不足，乡镇学校出现空心化，等等。各地要推进县城公共服务设施提标扩面，从医疗、教育、养老、文化体育设施、社会福利设施等着眼，保障居民获得普惠共享的基本公共服务。

半月谈记者：县城可以划分为哪些类型，各自在城镇化下半场中扮演什么角色？

高国力：县城数量大、类型多，要尊重县城发展规律，顺应县城人口流动变化趋势，合理确定不同类型县城的发展路径。《意见》对此有明确要求：加快发展大城市周边县城；积极培育专业功能县城；合理发展农产品主产区县城；有序发展重点生态功能区县城；引导人口流失县城转型发展。

值得注意的是，不论哪种类型的县城，都有必要因地制宜补齐短板弱项。不能片面强调县城的产业或行政功能，要看其各项社会功能是否完备：对外物流交通怎么样？群众就医上学是否便捷？消费场景丰不丰富？防灾减灾能力强不强？坚持“缺什么补什么”，让县城综合承载能力再上台阶。

关注人往哪里去

半月谈记者：去年底召开的国务院常务会议研究了深入推进以人为本的新型城镇化有关举措，提出“把农业转移人口市民化摆在突出位置”。这在县域内如何推进？

高国力：推进户籍制度改革、推动城镇基本公共服务均等化，是农业转移人口市民化的两大要点。在此过程中，必须注意理顺相关的成本分担机制。《“十四五”新型城镇化实施方案》提到，加大中央财政均衡性转移支付中非户籍常住人口因素权重，推动中央预算内投资安排向吸纳农业转移人口落户多的城市倾斜，体现了这一改革重点。

我国县城数量大、类型多，推进农业转移人口市民化要分类指导，差异化对待。对大城市周边县城，要主动承接产业、城市功能转移，吸引人口回流；对专业功能县城，要通过培育特色经济提高就业吸纳能力；对重点生态功能区县城，要有序承接生态地区超载人口转移；对人口流失较明显的县城，要促进人口和公共服务资源适度集中，加强民生保障和救助扶助。

需要指出，部分县城人口流失是不可避免的，但要避免大规模、快速度的流失。要做好县域基本公共服务需求预测和按需供给，科学统计和预测县域城镇人口，据此做好各项基本公共服务需求预测和供给。同时要聚焦重点镇、龙头村，在适宜条件下撤并部分规模小、布局散的镇村。

半月谈记者：如何看待城镇化中人户分离的现象？

高国力：从七普数据来看，新增县域城镇人口中约3/4为县域城乡两栖人口，人户分离现象突出。我们需要辩证看待这一问题。一方面，一些农民在县域内城乡两栖，是城乡融合发展的体现，其“脱离农村”的意愿不高，这一群体还将长期存在。另一方面，也要注意到其不愿落户，确实一定程度限制了县域内需扩大和农业现代化发展。

看待这一问题，要保持历史耐心，在尊重农民意愿的基础上解决。可针对不同群体精准施策，不断提高县城户籍含金量，激励农民进城落户。例如对于户籍人口给予创业税收优惠、租金减免，完善“一老一小”服务体系，提供保障性住房等，推动以家庭为单位的人口迁移。

半月谈记者：县域内户籍制度改革还有多大空间？

高国力：如今大多数县城落户已全面放开，但许多农民不愿落户，原因在于承包地、宅基地和农村集体建设用地这“三块地”的合法权益保障问题。“化人必先化地，化地必先化制”，如果对土地权益没有一个可被普遍接受的方案，农民就会观望、等待。

我们在浙江调研发现，义乌提出“城乡新社区建设”，实行多村集中联建，采用高层公寓加产业用房、商业用房、商务楼宇、货币等多种形式置换土地权益，农民进城落户后，配套房产入市交易、过渡安置补助和城镇居民社保等政策同步落地。这一方法落实浙江“三权到人、权随人走”的方针，取得明显成效。

既要扶持，也要纠偏

半月谈记者：县域类型千差万别，如何防止政策顾此失彼？

高国力：在县域发展过程中，省一级政府应起到更加重要的作用。县域可以直接和省一级发生行政、生产要素、社会文化联系。我认为，在未来城镇化进程中，省级政府承担着重要且关键的职责，需要在省域范围内统筹本地区各县市的功能定位，出台有针对性的政策，防止顾此失彼的现象发生。省级政府统筹布局时，不一定都是政策倾斜，也需要进行政策纠偏，对市县一级提出的发展措施，要出台引导性、调控性政策，同时避免部分县市对优惠性政策形成依赖。

半月谈记者：除县城外，如何看待县域内其他乡镇的角色和作用？

高国力：在县域范围内，除上千个县城外，还有上万个建制镇值得关注。《意见》指出，“坚持‘一县一策’，以县城为主，兼顾县级市城区和非县级政府驻地特大镇”。重点中心镇是农民就近城镇化的重要节点，需要与县城形成协作配合。县城可以做县域内的行政、文化、消费中心，另外的中心镇可以成为产业中心，既有竞争也有分工，错位发展，防止重复建设。

半月谈记者：以县域为基本单元统筹城乡融合，重点难点在哪？

高国力：城乡融合首先得靠县城。我国5亿农村人口中，大部分居住在县域内的乡村地区，县城位于“城尾乡头”，是连接城市、服务乡村的天然载体。缩小城乡发展差距，让城乡各具特色、各美其美是城乡融合的目的。需要注意的是，城乡融合不是单纯把城市搞大，更不能把乡村搞没了。要让城乡各得其所，吸引一部分人进城，使资源配置能取得集聚效应的同时，提高农民人均资源占有量，让乡村值得眷恋。

要提高县城辐射带动乡村能力，以工补农、以城带乡，特别要从两个方向延伸：一是推进县城基础设施向乡村延伸，如市政供水供气供热管网，要向城郊乡村及其他中心镇延伸，建立城乡统一的基础设施管护运行机制；二是推进县城公共服务向乡村覆盖，建立紧密型县域医疗卫生共同体，发展城乡教育联合体，健全县乡村衔接的三级养老服务网络等。

半月谈记者：如何在县域内打开引投资、扩内需和强产业的增长空间？

高国力：一些县城招商难，是因为产业特色不鲜明、平台功能薄弱、配套设施不完善，企业生产成本和交易成本高，冲抵了县城劳动力和土地成本相对低的优势。产业发展中，切忌有“别人有我也要有”的思维，必须要用特色优势“照亮县城”，认真思考什么东西响当当，最拿得出手。

优势都是比较出来的，不能光从自己看自己，要找出人无我有、人有我优、人优我强的产业。比如江苏东海是水晶之都、福建安溪是名茶之乡、黑龙江五常有稻米、新疆库尔勒有香梨，在全国乃至世界范围内都有知名度。经验证明，有一两个特色产业、两三个龙头企业，县域就能搞得有声有色。

向外招商，也要向内扩能，县城建设是扩大内需的重要引擎。应当看到，与地级及以上城市城区相比，县城投资消费存在不小差距，如人均市政公用设施固定资产投资仅其1/2左右，人均消费支出仅为其2/3左右。扩大当期有效投资和居民消费，在县域空间内还大有可为。