关于农地确权的几点想法

     （本文原载于国家发改委城市和小城镇改革发展中心《城乡研究动态》第254期）

    最近，我抽空对全县的承包地确权工作进行了调研，现就更好地推进这项工作谈几点想法。

    一、确权不是简单地登记发证

    此次确权的重点，是要让土地产权清晰、稳定下来。

    1、不解决好边界纠纷的登记发证，将埋下更多的纠纷隐患。清晰，就是要止纷定争，把这块土地上所负担的债务纠纷通过这次确权给结清了，把权利的边界划分清楚，因为只有清楚的产权界定才是市场交易的前提。历史的教训仍然值得拿来讲，金溪县早年也发过一次证，当时为了应付上级检查把证是发下了，但不少纠纷和矛盾并未解决。结果这次确权时，有个老乡拿着当年政府发给他的产权证，死活不让再动他的地，导致村里其他几个人动手把他打了一顿，这位老乡认为政府不讲道理，天天跑到农业局来闹。这就是当年发证时对于还调不调地、怎么协调利益没有商量清楚，急急忙忙发证后带来的麻烦。

    2、不解决好产权稳定的登记发证，有可能造成重复的浪费。稳定，就是要在这次确权过程中，让土地和人的权利对应关系尽可能地固化下来，不能再因反复调地而使产权变动不定。如果不把产权稳定的方案先讨论清楚，怎么应对利益调整的麻烦，那么这次政府花出去的测绘费、工作经费等都有可能浪费。举一个例子，成都市1998年时就已对全市承包地颁了一次证，当时也花了不少钱，可后来因为人口的反复调整和地块信息的变化，2008年再次确权时老乡从抽屉里拿出当年的产权证一看，与他当时所耕种土地的面积、地块位置、户主信息完全对不上号，这样的产权证拿出去是没有法律效力和用途的。

    基于这样的考虑，此次确权绝不能盲目求快，绝不能为了完成任务而简简单单地把几个数字填上去就了事。必须在认真解决好各类历史纠纷和制定出稳定产权方案的基础上，通过群众深入地公开讨论以后再确权发证，只有这样才能奠定长期发展的可靠基础。对于全县各个乡镇，也不必用政治压力要求所有乡镇都一个样子，重点选好几个积极性高的点做精做透做出榜样来反倒更有价值。对全国而言，土地确权也同样急不得，必须做扎实，才不至于浪费，才不至于为将来的流转埋下更多的麻烦和纠纷。

    二、认识清楚是开展工作的关键

    一个人做一件事，想不通自然做起来跟挤牙膏似的很慢很难受，只有想通了以后做起来才有积极性。想没想通是认识问题，需要其他人和事情的启发，这时候宣传引导就显得很重要了。

    1、理清认识非常重要。从我们对各个乡镇的实际走访情况看，多数干部自己对“确权”的理解和认识就不到位，处于一种不理解和被动应付的状态，有的干部还有很强的抵触心理，这类人遇到问题首先只会抱怨，一听老百姓说这件事难就会借机推脱不想做，不会主动地想办法去解决，因为他们的内心深处并不想好好地把这件事做完；有的干部则把这项工作完全当成一项政治任务来抓，虽然做的很认真，但因为并没有理解工作的重点，在老乡面前也讲不出个一二三来，真正开展工作起来还是比较被动。在大多数干部认识不到位的前提下，如果过快地施加政治压力，很容易出现造假和粗制滥造。

    2、宣传要讲到点子上。要破解上述这些工作没动力、工作抓不住重点的问题，必须找一个有丰富群众工作经验、懂得如何与老乡沟通，同时又对确权这个政策吃得比较透的干部进行现场宣讲。我印象很深地有几次召集乡镇、村组干部坐下来聊，当问起他们要不要调地时，一开始回答都说还要调，因为人口变动带来的利益平衡确实需要考虑。然而在事实上，他们也深知另一面，反复调田也有非常多的坏处：首先，经营权不稳定，不敢耕种长期的经济作物和做长期农田水利投资，土地肥力是不断下降的；其次，分来分去土地都细碎化了，不利于连片耕种，而连片耕地更适合开展土地平整、水利灌溉设施的建设；再者，因为地调来调去，村集体内部之间没有一个固定的产权证明，只有一份变动的调地台帐，这就使得耕地流转的范围很窄，不能在更大范围内让更有能力的人来种田。如果能从方便老乡种地的角度指出这几个不利之处，老乡会认为你是懂情况的。若在此基础上进一步指出，其实人口变动后大家打破脑袋希望争取的无非就是那点利益，只要将这些收益转化为更容易分配的租金、分红、股权，人们的利益就能够得到补偿，这个问题自然就破解了。我们先后在两个村开了个短会，发现只要讲清楚道理后，在场的乡镇和村组干部均点头同意，这显示他们是发自内心地认可了以“调利不调地”的方式确权颁证的这一做法。

    3、有必要开几次思想辩论会。我从这几次鲜活的现场调研中得到了不少启发。全县确权工作的前期宣传工作做的还是不够到位，这也是为什么不少地方进展缓慢的主要原因，下一步要在县里召集一批既能说会道、又对政策理解到位的同志，给各乡镇的同志好好地讲几次。这里尤其要注意，一定要避免讲大而化之、不讲真东西的培训，所以讲课者的挑选必须慎重；同时，讲课的时候，允许讲解者与台下的听众辩论，把这个事情吵清楚，把长远的利害关系讲到位，要让人发自内心地理解和认同确权。

    三、别让“汲取基层创造经验”沦为空谈

    现在一说到改革，大家都喜欢用“汲取基层经验”这样的提法，但真正操作起来却又很容易变成“一刀切”、“老子天下第一”，使重要改革用语沦为空话、套话。其实，真正践行了这句话的人，总是能说出个一二三来的；好些讲话空洞的人，要么是没有沉下去认真调查研究，要么是信奉权力至上。

    从我多次与村组干部聊天以及仔细研究全县40多个村小组确权方案所得到的启发看，村里确实有很多好办法值得我们在此次确权过程中加以借鉴。

    譬如，当需要进田的面积比退回来的田亩数多的时候，田就不够用了，而大调整又麻烦，这时候该怎么办呢？老乡的应对办法是辟出部分田块作为集体“机动田”，以应付人口增减变动部分所带来的利益变化，这样大部分地块不用调，只调一小部分机动田就行。如果“机动田”也不够应付怎么办？排队！看谁先出生，谁就先分，此次没分到的人怎么办？等下一轮!先来后到。“机动田”实际上是确保大部分土地产权稳定的重要安排。

    再譬如，“调利不调地”的办法其实也是乡亲们自己想出来的，此次确权以前很多村组事实上也就是这么干的，因为“调利”比“调地”容易。有的家里今年种了好几亩橘子或经济苗木，调田时轮到退田时，退田户就和进田户商量通过补田租和粮补替代补地。后来这办法由政府提出加以推广后，部分村组还有创新，比如用“实物租”替代“货币租”，即以每亩多少斤稻谷而不是多少钱来结算，这样可以避免稻谷价格变动带来的利益麻烦。

    还有，分田到户以后，如果承包人不好好种田，导致耕地抛荒了怎么办？老乡们的办法是，谁抛荒，谁就一直种那块田，不再重新分配！以此来做为一种惩罚。还有的村组，在分田的时候，会把田分成一二三等级，调田的时候，只调中间档次质量的田，太差或太好的田都不动，这样在分田的时候就会减少很多麻烦。

    四、基于“调利不调地”开展确权的效果

    所谓“调利不调地”，就是在暂时做不到“长久不变”的现实情况下，先把承包经营权确到户，然后把土地上产生的各种收益按集体经济组织内部的人口变动而相应调整。从实际工作进展看，采用这样的办法确权，已经有些积极效果初步展现了出来。

    1、群众更易理解，工作更好开展。在此次确权之前，村组干部也知道，调地本身是一件得罪人的苦差事，每次调地也要开好几次会，请老乡来开会还得付工钱，搞不好还经常得罪人，但碍于土地集体所有制的掣肘又不得不调。老乡也明白，地调来调去，既不稳定也不连片，想赚更多的钱也难。其实说白了，不管是要地也好、要租金也好、要股权也好，大家都是为了争取那点土地带来的收益，把收益平衡好了，大家都觉得没吃亏，这个扣自然就解开了。老乡们理解以后，内心自然也容易认同，工作积极性就高了，化解潜在矛盾纠纷的更多办法也会不断地被创造出来，比如粮租平衡、股权平衡等等。黄通乡一个村的8个小组理解了“调利不调地”的精神以后，决定把土地承包权长期稳定下来，然后以8个组合起来成立一个大合作社，统一流转土地。

    2、种田收益更高，促进农民增收。有一种狭隘的想法认为，没有确权之前，地调来调去的，承包地不也一样可以流转，何必多此一举搞什么确权呢？不错，确权以前，确实也可以流转，但那些类型的流转在时间、空间、金融、法律服务上明显地受到了限制。首先，流转期限一般都很短。为什么短，因为随时可能调地；其次，流转的范围一般仅仅局限在村子内部流转。土地的市场价值受市场规模的限制，而市场规模又极大地取决于产权流转的范围，范围小，能把同样的地种出更高价值的投资机会就少了；其三，因为以口头协议为主，没有担保、没有合法证明，种田大户以土地获取相应金融服务也非常麻烦，同时也不利于建立良好的征信机制；第四，口头协议说变就变，没人敢长期大本钱投资。我们可以拿陆坊乡的土地流转来举例，那里的土地因为村组自行商量后产权较稳定、采取农业合作社的方式整片流转土地，租金比零散和反复调田的地方多了很多。

    3、地块信息的互联互通为发展现代农业打下了基础。这一点效果目前来看还属于潜在的积极因素，但只要扎扎实实地做好了确权、做好对每一块土地的面积、肥力、方位、产权人、耕作历史信息的完整精确记录，随着这些信息在全国范围内的互联互通，传统农业的发展将可以获得与互联网结合的大机会，比如与此相关的农业物联网、农业生产物资/农产品电商、粮食安全品质等领域都将成为重大的投资发展机会，农业的形态也将被大城市里的互联网经济整体改造，到时候，越来越多的大城市人也会参与到农业过程中来，那才叫真正的现代农业。

    五、确权是基础，流转是核心

    确权这项工作必须再往前看一步，才不至于迷茫和不知所措，也才能找到新的工作切入点。

    1、确权只是基础，让老乡从流转中获得更高的收益才是目的。确权的最终目的，不是为了发个本本给老乡好看的，而是为了让老乡手中的承包地可以通过转让获得更高的种地收入或者租金收入，是为了盘活农民手中僵化的资产，让它可以变为更加值钱的资本。有了证，不论你走到哪里，你可以清清楚楚向身边的人说，你是有一块财产的，而且是有政府法律保障的；有了证，你可以在更大范围内把你的地流转出去，而且能照样获得收益；有了证，你还可以去银行申请抵押融资，将地变成解急用的钱，做更多的投资。

    2、从流转的实例中寻找确权激励。据统计，全县1439个村小组中，有30%的村小组在此次确权以前就坚持10年以上不调地，有10%的村小组甚至直接确定30年以上长期稳定。那么，在全县70%的村小组都反复调地的大趋势下，为什么这些村小组能够自发地坚持比较稳定的承包关系，它们又有哪些平衡人口增减利益变动的经验？我们在调研中也发现，有的村民为了种植生长周期更长的经济作物，也会通过在调田时调换地块实现小稳定，更有的村通过长期不调地实现了大稳定，以此来获取更高的租金。合市镇葡萄种植户为了不让调田影响葡萄种植，会想办法从兄弟家借同等田来补足。石门乡抚河沿岸自古就是柑橘老产区，为了获取柑橘相对于水稻的更高收益，有10个生产小组自82年到现在承包地一直稳定。所以，调动农民积极主动完成确权的，肯定是流转的收益或者对更高收益的预期。这对我们开展工作的指导意义在于，如果能够尽快地搭建一个流转平台，促成几笔实实在在的流转，让老乡体会到，同一样块地，加上清楚、稳定、有保障的转让权，可以释放出比传统方式更大的土地潜在价值，将是比任何口头上的宣传动员更有效的激励方式。

                                                                                  2015年1月12日

                                                                                         黄 跃