李铁：尊重市场规律 促进京津冀协同发展

　　（本文根据中国城市和小城镇改革发展中心主任李铁在2014’崇礼？中国城市发展国际论坛上的主题演讲整理。）

　　关于京津冀的问题，前一段时间舆论的炒作给人产生了误导，使得社会更多关注房地产的发展，出现了很多“副中心”的说法，导致有些城市的房价暴涨暴跌，后来这个势头得以扭转。我们也注意到有媒体已经报道京津冀相关规划要出台。我主要谈谈在城镇化大背景下，一个区域的协同发展应该具备的一些分析方法。

　　京津冀协同发展不能违背两个问题，第一是中国城镇化高速增长大背景，研究京津冀肯定不是研究京津冀农业的发展，而是研究京津冀整个大区域之间的关系。第二，不能回避区域问题，北京、天津、河北这三个大型行政区是什么关系？市场要素完全可以打通还是存在行政障碍？这需要认真研究思考。

　　虽然北京和天津叫“市”，但实际上是辖区概念。在和国外城市对比的时候，有的资料显示北京和上海的人口密度非常低，每平方公里一千多人，也有人讲上海土地产出低于很多国家的城市,这其实有很大的误差，是把行政区和城市混为一体了。当我们把北京市的行政辖区当成一个概念分析的时候，得出的人口密度肯定是相对低的,要是把主城区人口密度和国外城市进行比较，恐怕是差不多的，土地产出也没有大的差距。了解中国区域问题，首先要了解城市和区域的区别。

　　京津冀三个地区差距非常大。北京城市化率86.3%，天津78.3%，河北48.1%，这么大的城镇化差距怎么进行协同互补，是非常大的问题。长三角、珠三角区域之间的差距没有这么大，京津冀三地完全处于不同的发展阶段。如果再研究一下产业结构，北京对周边的工业一直以来就没有辐射作用。天津对辖区有辐射作用，但是对河北辐射很低，河北基本靠自己的铁矿、煤矿等资源优势发展资源性产业。像东京对周边的工业辐射的状况，在北京几乎不存在。北京和周边的协同发展，与城市化率和产业结构有关，北京对周边地区的辐射主要是服务业的外溢。张家口就是一个典型，涵养了十几年之后成为了北京旅游的重要消费地。秦皇岛、北戴河、承德等地也一样，在每年两千多万旅游人口中，800多万来自京津两地。每个地方有每个地方的产业特点，发展阶段也有很大的差距，北京以服务业带动为主，天津处于工业化中后期，二产占主导地位，河北处于工业化中期阶段。

　　三地发展阶段、产业结构不同，然而在产业规划上却形成了同构竞争的格局。三个地区都在竞争优质资源，竞争优质的房地产，竞争优质的高新技术产业。不仅仅北京和周边河北的14个城市有竞争，北京和天津也有竞争。这些城市房地产发展的形态基本都一样。在目前大的区域背景下，区域之间一直没有互补关系，就是一个竞争关系。

　　三地发展阶段差距大，导致公共服务差距也特别明显。全国最优质的资源都集中在北京，导致有虹吸作用，北京的户口优势远远大于其他地方，天津的户口和北京都不能对换，河北更不能，这就形成了区域协同的一个鸿沟。很多人提出北京的环境、水等资源不能承载更多的人口，可是应该看到，北京、河北、天津处于华北的同一片蓝天下，拥有同一片水资源。京津冀人均水资源占有量是中国人均的1/8，世界人均的1/32，不仅北京缺水，河北、天津同样也缺水。水资源的情况、空气质量的情况，整个京津冀区域其实差不多，不存在哪儿的资源承载力差，哪儿资源承载力好的说法。

　　北京的城市病是大量优质资源集中、大城市高速发展过程中必然会面临的问题，重点体现在交通拥堵和雾霾。天津面临城市发展基础设施供给严重短缺的问题，它的发展空间并没有得到充分的填补，滨海新区那种庞大的发展计划离未来的目标还有遥远的距离。河北最大的问题是发展滞后，自我发展又遇到两个直辖市的行政压力。这是三个地方在发展过程中面临的困难和区别。

　　再就是行政壁垒，行政壁垒在中国是一个非常特殊的现象。中国整个基础设施的供给和审批程序是按行政区划来申报的，除了跨区域的交通设施配置，整个基础设施供给体系由行政区域自己来决定。因此，各地为了保自己的资源不至于外溢，特别是保证在土地上处于绝对优势（地方依赖于土地财政，绝对不希望土地出让金下降），导致在整个交通设施的配置上，区域之间没有进行有效连接。比如说河北和北京的房价差距很大，由于北京担心房价下跌，所以北京和河北之间的交通“断头路”特别多。

　　我们在判断城镇化发展、区域发展过程中，对特大城市的辐射期望值过高。总是想北京的2000多万人口和天津的1400多万人口足可以对周边产生辐射，导致规划半径过大，从保定到沧州，甚至邯郸、石家庄都被列??所谓“副中心城市”。我们最近去韩国、日本调研，也参照了世界上其他国家的一些资料，发现在特大城市，距离中心区的辐射半径基本上就30公里左右，这是最佳的半径。为什么说在30公里到50公里范围内是最佳半径呢？因为要保证一个小时左右到达上班的地点。30公里的半径是2700平方公里，如果城市人口密度达到每平方公里一万人的话就是2700万人。北京现在有2115万人，会随着城际铁路而不是高速公路向外延伸，因为城际铁路承载人流最大。所以特大城市向周边城市辐射过程中，如果期望值过高，设置的车程过远，就会导致一些基础设施配置出现投资偏差，对这一点要有清醒的认识。

　　中国等级化的城市管理体制下，话语权不对等，行政机制有差距，要素分配的市场机制也没有确立。传统区域协调方法还在主导未来的规划，经常强调协作、一体化、协同等等，其实对区域问题的认识远远不足。区域协调主要包括交通资源的配置，生产要素的配置完全市场化，行政区域间的所有障碍被打破。如果还是在计划经济指导思想上，不考虑交通问题、不考虑行政的等级化问题，不考虑公共服务差距问题，只从理想上、从计划经济模式上来配置资源，就存在很大的问题。

　　京津冀协同发展应遵循几个原则

　　第一，以人为本，以促进增长和增加就业为前提。京津冀区域1亿1千多万人，他们在未来的区域发展和城镇化中应该占什么样的地位，这是关键，要考虑人在协同发展中怎么样发生转变，怎么样解决就业问题。更重要的是河北，城市化率只有48%，还有52%的农村人口，他们怎么从农业向非农产业转变，怎么样得到京津产业等各种方面的支持，还有中央政策的支持？

　　第二，尊重规律，制订长期发展政策。我们现在看到大量在规划中的短期行为，希望京津冀协同发展在三、五年之内就实现，来一番城市的大变样，这是近些年很多城市发展中存在的严重问题。城市不是一两天建成的，更重要的是建立一个机制。

　　第三，建立机制，强化交通网络配置。到底以什么方式作为区域之间的纽带，哪些方式对人流的承载力最大，是不是到处都建高速公路？日本城市群之间连接的纽带基本都不是高速公路，但这些年从北京、天津向市郊延伸的公路都是高速公路，带来大量车流，只满足了买得起车的人的需求，而北京有八百多万外来人口，大量中低收入人口，要用什么样的方式满足他们的交通需求？

　　第四，以市场为主导，打破行政的过度干预。区域内一个核心还是两个核心都不重要，而应该确定人向哪里去、市场向哪里去，市场的选择远远好于行政区域自己的选择。崇礼是一个最好的经验，虽然张家口市政府、崇礼县政府这些年对崇礼的滑雪产业、冬季旅游、夏季旅游给予充分的支持，但是这种支持是在尊重市场选择下的支持，滑雪场不是政府投的，旅游的人口也不是政府动员来的，但是因此而带来的交通的配置给企业带来了非常大的市场机遇。其实无论申奥还是不申奥，只要有这种机会，当交通配置顺应这个机会的时候，这个地方的发展、各种资源配置的合理性就会进一步放大。

　　第五，以增量调整为原则，继续优化存量。人口向天津，特别是向北京集中的趋势短期内不会改变，这是中国城市化发展进程中一种必然的趋势。全国13.4亿人口，不能想象都分布在中小城市中，特大城市一定要发挥作用。日本1亿多人口，东京一都七县占4300万人口。中国人口相当于日本的十倍，这么多的人口，不遵循世界城市化发展的规律向大城市、特大城市集中，怎么可能选择一个悠闲的空间，寻求一种生态化的生活方式？所以提出存量优化，同时，特大城市的虹吸效应恐怕还要持续很长时间，所以要通过增量调整来放缓节奏，增加基础设施供给的能力，发挥周边中小城市作用，但最终还是要市场来决定。

　　对京津冀协同发展的具体建议：

　　第一，改变区域研究方法，改革区域管理体制。这是一个重大课题，我们到现在还没有深入地去进行研究。

　　第二，强化产业结构调整，促进服务业发展。在不同的发展阶段中，不同的地区要有不同的选择。北京在服务业发展中要考虑怎么向河北进行辐射，天津要强化服务业的发展，河北的工业发展要作出选择，是不是再走过去的高污染的发展路径？一方面需要靠自身去调整，另一方面也需要有足够的政策机遇。

　　第三，改革户籍管理体制。国家已经颁布了户籍管理制度改革的文件，但这只是迈出了第一步，问题远远没有解决。大城市还处于控制人口范畴，京津两个地区都是在控制范围之内，河北要想解决这个问题，必须要面对京津冀户口及其公共服务的壁垒。

　　第四，依托市场的联系而不是行政边界，重新界定经济圈。原来河北环北京一圈沿着边界划了14个城市，其实并没有建立起必然联系，北京人基本不到那里去。而看崇礼，离北京220公里，并不在当时河北划定的环北京经济圈内，可是崇礼恰恰依托于北京的旅游消费人群，促进了基础设施、房地产、旅游业的发展。要根据崇礼的这种经验，调整发展思路。沿着北京边界不一定有发展前景。

　　第五，通过中小城市调节人口格局。通过轻轨、城轨等交通要素把所有的中小城市连接起来的时候，市场会自动选择。交通配置好了，郊区的一些中小城市，很可能就会获得更多的发展机会，前提是交通。

　　第六，重新规划区域交通格局。不能主观想象，而是要依据最有利于各种要素低成本流动的方式来建立交通格局。

　　第七，确定分类指导的发展政策。考虑不同发展阶段、不同的产业结构和地理位置，制定不同的政策。像张家口崇礼的政策就和其他城市政策不一样，崇礼的夏季旅游有优势，因为气候凉快，以及各种要素的复合，可是现在空间受到严格的限制。想吸引北京的资源就不能是一成不变的政策，比如高尔夫球场，别的地方不能建，这个地方能不能建？还有，申奥若成功，为避免新建的基础设施等公共资源浪费，一定要发展夏季旅游，使资源得到更好的利用。那么可不可以建高尔夫球场，可不可以建原来限制的市场化的设施，这都可以考虑。

　　研究京津冀协同发展，崇礼是很好的例子，在这里还有更好的机会，有申奥的大机遇，交通结构改变了，这个地方的发展会有无限前景。