我国城市流动人口和北京市人口问题研究报告

序

关于北京市人口的调控政策，很多人认为是针对于人口的政策，一些规划部门甚至认为和自己的工作毫不相干。可是对于从事城镇发展政策和城镇化政策研究的人来说，恰恰认为这应该是规划工作的重点。因为规划不能脱离开对人口的规划，更不能把没有户口的外来人口排除在外。很多规划之所以“见物不见人”，原因在于，规划中更关注户籍人口公共服务水平的提高，认为外来人口早晚也要返回到输出地，因此并没有把这些人作为规划重点。中央提出的城镇化发展战略已经明确了农村转移人口市民化将是重点，因此也必然要求每一个城镇在规划编制过程中必须要重视外来人口问题。

谈到外来人口问题，最典型和极端的例子就是北京市。20世纪80年代以来，在规划中反复面对的难题就是如何控制北京市人口的增长，最主要的理由就是北京市人口的综合承载力严重不足。然而，北京市规划中对人口控制的目标从80年代开始的1000万人、1300万人、1600万人、1800万人、2100万人，直到最新编制的到2020年的2400万人。人口数量的增长始终超越了规划编制者和政府官员的主观目标。是什么原因导致规划目标、调控政策和实际状况发生如此之大的偏差？原因不外乎以下几点：一是是领导的意志，不希望北京人太多；二是规划的研究方法，过多强调技术、生态手段的运用，忽略了经济、社会的研究方法；三是对城市发展规律和以市场为主导的经济发展规律认识不足，特别是对中国特色的城市发展规律没有基本的认识。

在城市规划的现实案例中，比较普遍的做法大概有两种类型。一种是类似于北京、上海，公共服务水平远远优于其他城市，因此不希望外来人口太多，分享公共资源。另一类是希望把城市做大，可以获取更多的土地指标，也可以通过人口规模，提高行政等级。然而城市发展的现实状况总是超越了设想的目标。城市越大，对于外来人口的吸引力就越高。而那些希望引进更多人口的城市，往往把人口准入的门槛制定得较高，反而使吸引人口的目标难以落实。传统的规划研究者对于人口进入的原因并不感兴趣，他们只是做完规划了事，至于是否吸收了更多的人口或者规划入口是否达到目标，似乎并不在他们的视野之内，责任最后推给地方政府和决策者了之。

研究北京市人口调控的问题应采用经济学和社会学的分析方法，因为外来人口到北京来一定有其经济和社会原因，毕竟其基本需求就是寻租和就业的机会，而另一方面的限制因素就是生活成本。至于所谓的自然资源承载力，对于农民工，对于城镇间流动人口和大学生，则是毫无干系。原因在于，计划经济体制、行政的资源配置机制，基本上已经扭曲了要素价格。而行政引导的资源流向当然会带动市场的流向，使得要素过多地集中在具有高等级特征的大城市、特大城市和超大城市，当然也就造成了人口要素按照经济规律向这里流动。在中国，所谓经济规律的独特性表现在，在高等级城市行政配置资源压低了要素价格，市场跟进的资源则创造了更多的就业机会。可喜的是，研究结果已经清晰地证明了这一点。也就说明，只要配置资源的方式不改变，或者是政府并未认识到这个特点，那么人口的流向并不会发生根本的变化。

中央制定的城镇化政策是要从根本上解决农民工市民化问题，是要通过一系列改革来促进城镇政府平等地解决农民工的公共服务问题。然而，从保稳定出发的政策思路，使得一些高等级的大城市和特大城市，还是设置了限制条件。但是如果继续按照行政手段来配置资源，在经济发达地区的城镇、高等级的直辖市和省会城市或者是地级市，人口因为就业机会和生活成本的原因继续向这里流动，那就意味着现有的改革政策还是要面临挑战。

针对北京市的问题，研究报告中已经提出了一系列有利于操作的政策建议，但愿这些建议能被规划专家所重视，也希望研究方法能对规划专家有所借鉴。在一次对北京市规划院的讲座上，我全面介绍了北京市人口调控的研究报告。在一片掌声中，院长的表态让我感到欣慰，认为观点基本一致。遗憾的是，该院课题小组介绍的研究思路中，仍然对外来人口进入北京有着明显的排斥。举例让我吃惊，“在北京一些饭馆和服务业是针对外来人口和低收入人口的，有些低端的市场并不是为北京人服务的，所以没有在北京存在的必要。”我告诉他们，任何城市中低收入人口和外来人口永远是大多数，他们也要消费，也要寻找和他们收入水平相适应的服务业，怎么能够说这些人和产业与北京人没有关系？关键是，如果北京市离开了这些人口，北京市所有的产业都要面临崩溃，因为人口结构和产业结构是多元化的组合，高端永远是少数。

2013年6月30日

前  言

随着城镇化进程加快，人口流动趋势逐渐加强，人口流动规模日益扩大，管理和服务好流动人口已经成为各级政府所必须面对的现实问题，学术界对流动人口问题的研究也成为了一个热点。为了及时把握人口流动中出现的新问题、新趋势，为相关政策制定储备研究基础，自2008年开始，国家人口和计划生育委员会流动人口服务管理司与国家发改委城市和小城镇改革发展中心开展了合作研究，由国家人口和计划生育委员会流动人口服务管理司提供一定经费支持，国家发改委城市和小城镇改革发展中心组织专家课题组。

合作以来，双方已经就流动人口政策、主体功能区背景下的人口政策、特大城市人口调控、流动人口监测分析等问题进行了专题研究，取得了较为丰硕的研究成果。党的十八大以来，城镇化发展被推到了一个新的战略高度，全社会对城镇化的关注热情高涨。为此，我们也选择其中与城镇化密切相关的研究成果进行出版，以求能够与社会各界进行讨论，共同推动中国城镇化的健康发展。

本书选择的两篇研究报告分别是《北京人口调控要有新思路》和《促进人口有序流动合理分布的政策建议研究》。第一篇是针对当前北京人口增长所带来的一些热点问题进行研究，在国际比较的基础上，分析了影响北京人口增长的原因、影响人口进入的经济社会条件、承载人口的自然资源条件等，回答了未来北京人口总量能够达到多大规模、北京的资源环境能够承载多少人口等社会各界普遍关注的热点问题，并提出了北京人口调控的思路和政策建议。第二篇梳理了中国人口流动的历程和政策演变，分析了流动人口的空间分布格局、变动和影响因素，提出了随着中国城镇化的发展，中国流动人口总量和分布的变动趋势，本报告最主要的成果是对流动人口相关政策的剖析，系统分析了户籍、土地、财政管理、居住、子女教育、社会保障、就业权益等政策演变历程，并从政府管理的角度提出了相关政策建议。

最后，课题组要感谢国家卫生和计划生育委员会流动人口计划生育服务管理司（原国家人口和计划生育委员会流动人口服务管理司）对课题研究的大力支持；感谢国家卫生和计划生育委员会副主任王培安、法制司司长张春生、流动人口计划生育服务管理司司长王谦、副司长贺丹等对研究报告提出的宝贵意见，这对于完善课题研究成果有着积极的意义；同时也要感谢中国人民大学毛学峰、中国农科院农经所薛莉、北京中医药大学李瑞峰等对课题研究的支持。当然本研究只代表课题组的观点和意见，不代表支持单位和各位专家意见。

国家发改委城市和小城镇改革发展中心课题组

2013年6月

目  录

上篇  北京市人口调控要有新思路... 1

引  言... 2

摘  要... 3

一、北京市人口增长的经济社会分析.. 3

二、自然资源承载力仍有空间，总量将继续增长... 4

三、北京人口调控的思路和政策手段.. 4

第一章  北京市人口发展基本情况... 6

一、人口呈现快速增长态势.. 6

二、人口空间布局变化.. 7

三、人口公共服务不均等... 11

第二章  特大型城市的国际比较.. 13

一、主要经验... 13

二、与北京的对比分析.. 17

第三章  北京人口增长的原因... 19

一、特大城市是我国城镇化进程中的主要载体之一.. 19

二、就业和收入水平是影响人口向北京流动的直接原因.. 19

三、公共服务水平和优质资源是对外来人口具有吸引力的关键因素... 22

四、相对较低的生活成本使得外来人口生存十分容易... 22

第四章  影响人口进入北京的经济社会条件分析.. 26

一、经济发展、就业机会和收入水平.. 26

二、行政调动资源能力及对投资的吸引力.. 27

二、高房价和交通拥堵并未实质性地阻碍人口进入.. 29

第五章  影响北京人口增长的自然资源条件分析.. 32

一、水资源条件... 32

二、土地资源条件.. 36

第六章  人口增长趋势总体判断.. 39

一、按现有趋势变化下的人口增长分析... 39

二、未来人口变化总体判断.. 41

第七章  人口调控可能采用的手段方法... 43

一、推进常住人口基本公共服务均等化，加快户籍管理制度改革.. 44

二、促进环北京经济圈建设，引导外来人口在北京市行政区周边城镇落户.. 44

三、加大限制工业发展的力度... 45

四、疏解中心城区功能，优化城市功能布局... 45

五、完善城市住房政策体系.. 46

六、合理利用价格手段调控人口生活成本.. 46

七、提高城市人口信息化管理水平... 46

下篇  促进人口有序流动合理分布的政策建议研究... 47

一、中国流动人口的回顾和展望.. 48

二、人口流动与城镇化发展.. 57

三、当前流动人口管理中存在的问题.. 64

四、促进人口有序流动合理分布的政策建议... 68

第一章  流动人口形成的历史沿革及政策演变... 72

一、限制人口自由流动政策的形成... 72

二、流动人口政策演变.. 72

第二章  流动人口的空间分布格局和趋势.. 83

一、流动人口流动的基本特征... 83

二、流动人口空间分布特征.. 87

三、流动人口流动趋势分析.. 90

第三章  人口流动和布局有关影响因素分析... 97

一、影响人口流动的因素... 97

二、研究方法和数据... 98

三、实证分析结果.. 99

第四章  现行户籍制度及其对人口流动的影响... 101

一、户籍制度形成与改革... 101

二、户籍制度改革的一些地方实践... 102

三、户籍制度与相关制度的关系.. 105

四、几点建议... 109

第五章  现行土地制度及其对人口流动的影响... 111

一、农村土地制度现状和基本特征... 111

二、农村土地制度对人口流动的影响.. 115

三、建设用地制度变迁与流动人口流向的变化.. 119

第六章  现行财政管理体制及对流动人口的影响.. 124

一、财政体制的现状... 124

二、分税制下基层政府对流动人口的公共服务——以大岗镇为例.. 127

三、财政体制对基层政府公共服务能力的影响.. 133

第七章  流动人口居住方面的制度及其影响... 136

一、关于流动人口居住问题的宏观政策和存在问题.. 136

二、各地解决流动人口居住问题的主要做法、问题和启示... 137

三、流动人口居住现状和未来的政策取向.. 143

第八章  流动人口子女教育及其对流动人口影响.. 148

一、关于流动人口子女教育问题的宏观政策和存在问题.. 148

二、各地解决流动人口子女教育问题的主要探索... 151

三、流动人口子女教育的政策取向... 155

第九章  流动人口社会保障及其对流动人口影响.. 157

一、流动人口社会保障现状.. 157

二、各地解决流动人口医疗保障问题的主要做法... 159

三、流动人口社会保障存在的问题... 163

四、政策建议... 166

第十章  流动人口就业权益保障政策及其影响... 169

一、流动人口就业权益保障政策的主要内容... 169

二、流动人口就业政策和管理中存在的主要问题... 173

三、流动人口就业权益保障政策的影响及其未来政策取向... 175