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中国城镇化2014年度报告——转型、改革与创新

来源：城市中国网

发布时间：2019-06-19

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引言

中国城镇化年度报告，2014年是开篇之作。如何撰写，我们面临两个选择：对三十年的城镇化进程进行总体评价，亦或针对2014年有关城镇化的重大事件进行专项点评？随之而来的问题是，是面面俱到的描述，还是重点思路的清理？要讨论的问题很多，写法角度也各不相同。我们基本的想法是，年度报告一年一个主题，主题的确定紧密联系当年的城镇化工作重点，但不是年度政策文件和事件叙述的累积；重点在于创新，对已经明确的政策不再重复解读；着重深度和规律性研究，并在分析和判断未来趋势的前提下，提出可操作的政策意见，使研究报告更接地气。

作为开篇报告，我们选择这样的基点，对中国城镇化高速增长期进行总体评价，深度发掘在中国特殊制度背景下，城镇化取得的成就、演进的规律、约束的条件、存在的问题以及可能的后果。在此基础上，我们总结国际城镇化经验和发展规律，力图寻求破解中国城镇化难题的政策措施。在主报告之外，还就近些年城镇化发展进程中社会各界所关注的重大议题，分别撰写了十篇专题性的分报告。

开篇报告的主题，选择了“转型、改革和创新”。研究中国城镇化的难点，在于如何认识中国特殊的体制背景、所蕴含的制度优势，以及当矛盾积累到一定程度，如何通过体制转型来化解矛盾。当前社会上存在一种批判性意见，认为中国城镇化所面临的问题远远大于所取得的成就。我们认为这种观点严重地忽视了我国基本制度调动资源、压低经济和社会成本所具有的独特优势。实践证明，三十余年的中国城镇化高速增长进程，也得益于中国现行的体制特征和自我调节机制，并不一定会带来批评者认为的所谓“最坏的后果”。

我们也注意到，批判性的观点更多的起源于国际比较，比如国际比较中的时空错位，以及教科书理论的刻板诠释。其实，在做国际比较时，选择的样本和发展阶段不同，经常会得出不同的结论。如果选择不当，很容易把人引入误区。更有甚者，把问题和教科书的理论简单结合到一起，并对我国的体制优势进行全盘否定。还有一类研究者，在利益关系的影响下，坚持维持原状而放弃改革。上述极端的思路都难以全面真实分析巨大的人口规模下城镇化如何取得史无前例的成就。

如何分析中国城镇化发展的模式也是主报告重点阐述的内容。中国城镇化的发展路径与其他国家有差异，也有共同可遵循的规律。但是，分析中国城镇化发展路径的制度原因，可能要突破我们对以往国际城镇化发展规律的认识范畴。研究中国城镇化的规律，是要探寻出一种符合中国国情的现实发展路径，而不是对国外经验的照抄照搬。我们试图说明，在中国特殊背景下，要素的流动、利益结构的格局与其他国家并不相同。仅就户籍制度来讲，其对中国高速城镇化进程中的影响，其特殊性可能在全世界也很难找出同样的例子。而中国的土地制度，就更具有特殊性。既然中国具有如此特殊的制度背景，它不同于国际普遍规律，为什么还能实现城镇化的高速增长呢？而且是在如此大的人口基数和规模下实现的高速增长？这些问题，我们无法在传统的计划经济和西方经济教科书里找到明确的答案。既然如此，寻找所谓的规律，我们必须尊重中国的特色。

在本报告的撰写过程中，对中国城镇化高速增长是否可持续的判断一直困扰着我们。经济增长的低成本红利是否能够长期维持是个关键问题。在研究中国的低成本红利时，许多经济学家按照教科书理论更多地关注人口红利，而严重忽视了土地红利在推动增长中所发挥的作用。低成本本可以继续作为城镇化增长的巨大推力，但是在现有体制机制下，由于一些地方政府对城镇化理解的偏差，大大地浪费了低成本维持增长的有利时机，已经成为城镇化发展的严重障碍。因此，分析要素低成本是本报告一项十分重要的内容。低成本在特殊的管制条件下，从正能量转向负能量的积累，还有没有继续释放潜力的空间？对这个问题，不仅需要对制度层面进行深入分析，还要考虑到利益结构调整过程中，可能遇到的障碍以及政策的选择性和出台的时机。

城镇化对于中国来说，不仅仅是人口在空间上的迁徙。其牵扯到的体制背景深入社会各个领域，是一次全面深刻的社会变革。目前来看，至少这一点并没有得到共识。因为在城镇化政策背景下，许多关注点更注重顶层的设计、宏观的数据以及空间的表象。事实上，庞大的社会利益结构的固化、体制的僵滞，已经使得城镇化的研究甚至包括一些政策的出台停留于表面。

城镇化如果按照改革的方式来实施，可能出现的趋向、会对社会带来怎样的影响，是本报告的重点所在。但是限于认识上的反差，决策和咨询层面上的看法不同，宏观和微观层面、决策导向和利益取向之间的严重错位，甚至包括传统的技术工程层面的计划方法和完全市场化的经济学思维模式之间的严重对立，我们很难求得思想和观念上的完全共识。因此，这也决定了报告研究的角度，恐怕需要一段较长的时间才能获得各方面的赞许；甚至只有通过倒逼的结果，才能感受到报告的价值所在。

我们希望这个报告能够为学术界和决策者提供参考依据。在国际化的大背景下，中国作为国际社会的成员之一，其独特的城镇化道路也应该成为国际社会普遍规律的一个重要组成部分。毕竟，中国的城镇化有助于占世界五分之一的人口受益，因此，剖析中国的城镇化进程，研究其规律，提出好的政策咨询建议，不仅仅对中国，对世界也有十分重要的意义。

在撰写主报告的同时，我们还组织研究人员对2014年的一些热点问题进行研究，形成系列专题研究报告，现将部分专题报告同时编辑出版，供各界参考。

主报告 15

主报告概要... 17

一、中国城镇化的现状和趋势... 21

二、中国城镇化及相关影响因素分析... 36

三、中国城镇化的制度特征：基于国际比较研究下的制度分析... 45

四、中国城镇化的传统路径... 59

五、中国城镇化进程中的城市经营模式... 74

六、转型、改革和创新的未来城镇化进程... 94

专题报告一：京津冀协同发展的思路与对策 104

一、区域协同发展的国际经验与我国区域发展的主要特征... 107

二、京津冀发展现状... 116