疫情防控视角下的城乡融合发展思考

PART 01

乡村疫情防控的观察体会

2020年春节，突如其来且迅猛发展的新冠肺炎疫情蔓延大江南北，令人措手不及，彻底打乱了人们欢度春节的心情与计划。党中央、国务院以最快的速度进行全国上下的总体部署，一场没有硝烟的生命与健康保卫战就此打响。因恰逢春节，相当一部分城市居民已陆续回农村老家过节（根据百度《2020年春运出行预测报告》粗略估计杭州离城人口比例接近35%），在缓解城市社区疫情防控压力的同时，大大增加了农村的疫情防控难度（春节期间农村人口通常是平时的2~3倍）。 

相比城市，广大农村地区存在公共卫生基础薄弱、医疗资源有限、邻里亲戚串访频繁等问题，最容易成为疫情高发地，一旦失控后果不敢设想。浙江农村地区的疫情主要来自输入性传染源以及相继引发的聚集传染，集中分布在温州、台州两地。从目前疫情发生情况看（附图），温台农村地区疫情得到较好控制，没有出现大面积传染的失控局面。这主要得益于浙江省委省政府在疫情初期果断启动“重大公共突发卫生事件一级响应”的正确决策，各级党委政府高效有力的防控部署，同时也与农村基层组织的努力分不开。结合春节假期在台州农村的观察，发现农村的疫情防控有许多可圈点之处，特别是村民、村组织的自觉性、能动性与执行力，值得城乡规划工作者正确评估村民、村组织的力量及其在乡村振兴中的作用；但同时也发现农村在应对疫情防控方面存在的许多薄弱环节，更加值得我们关注和重视。

（资料来源：浙江新闻、台州疫情在线、大温州APP） 

体会一：村组织执行力强，劝教办法多 

腊月廿七（1月21日）开始，村两委陆续接到疫情防控任务，开展外地返乡人员的摸排登记；廿九（1月23日）全省紧急启动重大公共突发卫生事件一级响应，要求突出抓好“十个最”。在驻村干部的指导下，各行政村以村两委为主体的党员联系群众制度迅速建成，按照“就亲就近就便”原则，每位党员联系5~10个群众户，形成“横向到边、纵向到底”的“党建+网格”的农村疫情防控体系。主要任务：一是挨家挨户排查外地返乡人员，全面做好人员摸底登记；二是对来自疫区的居家隔离人员落实一名党员联系人，负责日常生活必需品采购；三是上门劝诫村民取消传统的春节宴请以及即将举办的红白喜事，劝导春节少外出、不聚集；四是党员、村干部轮流值班守好村口，对外来车辆、非本村村民进行劝返；五是加强宣传防控知识，增强村民自我防护意识。 

作为重大传统节日的春节，对农村而言更具特殊意义。家人团聚、走亲访友（吃粽）、重大宴请（果子酒、拜社、婚宴、寿宴）等均早已择日安排，舞龙、舞狮、拳术表演是传统保留节目，以牌会友更是常规娱乐。让全村上百户居民在三天之内接受改变，确实是对基层干部能力的巨大考验。但疫情面前没有退路，按照“就亲就近就便”原则，“三分面子七分磨”，硬是把工作做下来。通过“细排查、密巡逻、严守村、强宣贯”，各村的疫情防控措施得到有效落实。按照村里老支书的经验，“老百姓的事不能硬来，得靠面子靠磨”。换句话，基层工作要讲究刚柔并济，刚性工作柔性做，也是“自治、法治、德治”结合的最好注解。在防疫中，喇叭、锣鼓等陈年道具，把守村口、走街巡逻的传统护村方式，还有“土秀才”的方言顺口溜，均令人耳目一新。 

体会二：村民集体意识强，配合度高 

建国以后，随着卫生环境和医疗条件的改善，我国农村地区的传染病发生率不断降低，基本未出现大规模的疫情。即使在SARS严重爆发的2003年，农村地区受影响程度也比较有限。因此村民在传染病防控方面普遍经验不足。在疫情发生之初，大多数村民并未引起足够重视，或者心存侥幸。但经过村干部的动员宣传、耐心劝诫，村民的配合度非常高。春节期间，除了除夕的鞭炮声和夜间偶尔的犬吠声，整个村庄出奇的安静，家家户户基本处于闭户状态。对于向来注重传统习俗、讲究人情礼节的农村而言，短短三天之内出现如此巨大的改变，是难以想象的。这样的自觉性，一方面是得益于全方位全天候多渠道的超强宣传力度（发达的智能终端起到了非常好的支持作用）；另一方面也来自于村民较高的自我保护意识和重大事件面前服从大局的集体觉悟（城市返乡人群的参与功不可没）。在疫情面前，村民与村干部展示出超前的集体凝聚力。党员、村干部、村民志愿者构建了乡村防疫的第一道防线。 

体会三：美丽乡村显成效，宜居环境促防疫 

浙江省乡村环境综合治理起步于非典后的2003年，从“治脏、治乱、治差”为主的村庄环境整治，到“物质文明、精神文明、产业发展”并重的美丽乡村建设，16年间乡村面貌发生翻天覆地变化。随之，乡村组织建设不断健全、治理能力不断提升。洁净卫生的居住环境、基本完善的设施保障、通畅便捷的对外交通、党建统领的两委班子，加上相对松散的居住方式和自给自足的农副产品，为农村疫情防控提供了非常好的条件。 

从另一个视角，美丽乡村建设收获了新的成效。在良好的设施和互联网支撑下的农村环境更加宜居，使得因疫情滞留农村的年轻人、孩子们不再急于逃离。最初的不安情绪很快得到平复，部分人尝试通过远程协同办公、远程课堂努力回归正常轨道。这或许正给乡村振兴带来新的契机。 

体会四：防疫配备短板多，系统防控存隐患 

由于防疫任务紧急，又正值年关各大药店货源短缺，农村普遍存在防疫物资配备不足的问题。参加值守的村干部仅有口罩作为防护，关键时刻起不到真正的防护作用。在这次防疫中也暴露出农村应对大规模疫情的诸多短板：一是村卫生室力量薄弱、装备简单，不具备初诊能力；二是缺乏临时的传染病隔离区和应有的防疫物资储备，无法满足应急需要；三是缺少传染病方面的知识普及或培训，村民的传染病防控常识普遍不足，村干部按照土办法上岗，管控手段难免简单粗暴；四是横向联防联控机制缺失，行政村下辖数量众多的自然村之间缺乏联动。此外，在农村尚存在饮用水水质不达标、污水排放和垃圾处置不规范、功能布局不合理等问题，对疫情防控不利或存在滋生其他传染病的隐患。 

PART 02

乡村疫情防控对城乡融合发展的启示  

新冠肺炎疫情给全国社会经济发展带来了巨大的冲击，在坚定信心、积极应对、精准防控的同时，更要善于从中汲取教训、总结经验，形成对未来各个领域发展、治理的有效指导。结合对台州基层农村的疫情防控情况观察，从促进城乡融合发展角度，有以下几点启示。

 启示一：重视农村基层组织的体系化建设 

我国乡村治理正从“以村委会选举为核心的村民自治”，转向“建立自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”。《国家乡村振兴战略规划》提出，“坚持自治为基、法治为本、德治为先，健全和创新村党组织领导的充满活力的村民自治机制。”

根据浙江省的实践经验，在基层“三治”体系构建中，真正起决定性作用的是村集体带头人。发展成绩突出的村庄往往具有一位“强势”带头人（有能力、有情怀、有奉献精神），并组织起凝聚力强的“两委班子”，形成强大的基层组织力量。因此，农村基层组织的力量决定了乡村治理的水平与成效，也决定了乡村振兴的速度与程度。但在我国广大农村地区，基层干部的配置普遍偏弱，如何更好发挥这些基层组织在城乡融合、乡村振兴发展中的作用，是特别值得思考和关注的问题。新冠肺炎防疫战中农村基层组织的表现或许给我们很多启示：一是自上而下的政府组织力要足够强，方向明确、指令清晰、监督严密；二是要给自下而上的基层组织留有足够的发挥余地，“白猫黑猫能抓老鼠就是好猫”，不管用什么方式、手段（容错机制很重要），目标只有一个就是严防死守；三是干部群众要形成合力，以公众利益为目标的“利益共同体”的构建是村集体村民凝心聚力的重要前提。因此，农村基层组织的体系化建设，是需要从地方政府（县、镇）、村集体、村民三个维度整体构建，找准自上而下的刚性（法治）与自下而上的柔性（自治、德治）结合点，才能真正发挥好村集体作为基层组织的作用。 

启示二：重视城乡公共安全保障体系建设 

【公共安全是指社会和公民个人从事和进行正常的生活、工作、学习、娱乐和交往所需要的稳定的外部环境和秩序。常见的公共安全事件包括自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等。】 

与人口、资源、环境一样，公共安全关系国计民生和社会稳定，是国家发展的重要保障。2003年开始，我国将公共安全作为一个重要领域纳入国家经济社会发展规划和国家科技规划。2003年非典后，吴良镛院士曾语重心长地强调，“安全问题是我们在城市规划建筑设计中必须重视，不能忽视的一条重大原则。在我们这样年龄的人经历了战争的苦难，唐山地震的灾害，让我们认识到防灾问题（包括抗震防火、防自然灾害、防战、防恐等）的重要性。不能好了疮疤忘了痛，而是要‘吃一堑长一智’，促使我们的规划建设更加走向科学。”针对本次突发疫情暴露出的短板，习总书记在2月14日的中央深改委12次会议上强调“完善疫情防控体制机制，健全国家公共卫生应急管理体系”。 

总体上，我国公共安全保障体系建设尚处于不断健全中，公共安全保障基础相对薄弱、短板多，整体性、系统性亟待加强。具体表现为“两个不平衡”、“两个不健全”和“两个不到位”。“两个不平衡”，一是在公共安全设施投入上存在城乡之间不平衡，城市投入大、设施相对齐全，农村地区基础薄弱甚至空白；二是对公共安全领域关注上存在专项之间不平衡，对常见的防洪、防涝、消防、抗震等自然灾害关注多，对事故灾难、公共卫生、社会安全等方面重视不足；“两个不健全”是预警系统不健全和应急系统不健全；“两个不到位”是常态化的风险评估不到位和长效预防机制不到位。完善的城乡公共安全保障体系有助于更加精准、高效的预测和发布疫情发生、变化动态，有效防控传染源与传播渠道，及时隔离、收治感染群体，并实施事后总结与再评估。通过高效预警、分类分级、突出重点、精准防控，可以较大程度上节省疫情防控投入的精力与成本。

加强乡村公共安全建设，首先必须将乡村纳入整个城乡公共安全保障体系，增加对乡村公共安全资源的投入力度，包括完善基本的综合防灾设施、卫生防疫设施、公共健康设施，配置快速响应或可调剂的医护力量以及必备的防疫物资，建立覆盖城乡的智慧预警与应急系统；其次，要定期开展以县域为单位的城乡公共安全风险评估，健全基层公共安全管理机构，建立防控公共安全事件的长效机制；第三，从有利于应对公共安全事件需要出发，优化乡村国土空间及村庄空间的功能布局，优化村庄出入口（利于突发状态下实施封闭或半封闭管理）、应急疏散通道、公共避灾场所、应急救援设施、卫生防疫设施等的设置。

 启示三：重视城乡之间更加紧密的功能体系构建

在公共安全事件面前，某些方面城市相比乡村更为脆弱。尽管城市拥有更健全的防灾设施、更优越的医疗条件和更先进的应急管理系统，但因农村地区人口密度低、避灾缓冲空间大、自给自足能力强的特点，在“防控”方面更显优势、更具韧性。在这次疫情防控中，部分村庄果断实行“断路封村”，虽然方式上过于粗暴不可取，但也只有在具备部分自给自足能力的村庄才有“封村”的条件。 

作为新型城镇化战略与乡村振兴战略的协同手段，城乡融合发展实际上是“城”与“乡”关系的一次重塑。建国以来，伴随着城镇化与工业化进程，国家关于城乡关系在策略上经历了从“城乡二元结构”到“城乡统筹发展”，逐渐走向“城乡融合发展”的转变，实现“工农互促、城乡互补、全面融合、共同繁荣”。在新型城镇化和乡村振兴战略背景下，乡村的生产价值、生活价值、生态价值、生命价值以及文化价值不断凸现，而严重的疫情在带来巨大冲击的同时也让乡村的优势与价值得到了新的展示。城与乡，只有通过差异互补、相生相融，构建“共建、共享、共荣”的生命共同体，才能实现城乡综合效益的最大化。这次疫情防控带给我们的启示是，城乡融合发展需要从更多维度关注乡村的资源与空间价值，更加审慎地思考乡村资源的保护与利用方式，更加系统有效地配置城乡公共服务设施与基础设施；突破固有思维模式，从利于城乡治理角度创新构建新的城乡功能关系，形成更加紧密互动的城乡融合体，以提高应对公共安全事件的韧性。   

2020是全面建成小康社会和脱贫攻坚的收官之年，以体制机制和政策体系创新为突破口促进城乡融合发展，加快补齐“三农”领域突出短板，是中央一号文件明确的一项重点任务。在当前举国同心共克疫情，无数医疗专家、医护人员奋战一线的非常时期，作为城乡规划工作者我们需要坚守职责、未雨绸缪，及时转变关注点，积极从疫情危机中总结经验，为复工后积极投入城市建设和乡村振兴发展做好充分准备。期待防疫战早日取得胜利。 

文章来源丨浙江大学规划院

作者信息丨创新分院