以产业为核心，推动实现小城市高质量发展的施政“锦囊”

【中小城市高质量发展锦囊系列】习近平总书记指出，高质量发展即为“能够很好满足人民日益增长的美好生活需要的发展，是体现新发展理念的发展，是创新成为第一动力、协调成为内生特点、绿色成为普遍形态、开放成为必由之路、共享成为根本目的的发展”。更明确地说，是“从‘有没有’转向‘好不好’”的发展理念。当前，在支撑高质量发展的人口、资本等要素持续向大城市集聚的趋势之下，仍旧缺乏“有没有”的中小城市开始不复淡定，它们或急功近利地盲从，或不自信地妥协。那么，这些城市在高质量发展中到底需要怎么做？本系列将探索中小城市如何以更加负责的态度审视其面临的挑战与瓶颈，以更加多元且理智的视角破解其高质量发展之道。

以产业为核心，推动实现小城市高质量发展的施政“锦囊”

——中小城市高质量发展锦囊系列【之一】

中国城市和小城镇改革发展中心 综合交通院空间所 安诣彬、雷海丽、李凌岚

一座小城市进入高质量发展阶段并非一蹴而就，其过程是在选择或设计出相对契合的政策路径后，经由多年努力与坚守奋斗而来。我们将以百强头部城市为对象，在剖析其成功背后原因的同时，从发展路径角度摸索出小城市实现高质量发展的内在逻辑，试图遴选出一套推动小城市高质量发展的政策锦囊法宝，旨在为众多小城市提供可借鉴的发展思路。

研究发现，百强小城市在不同发展阶段，都会出台包括公告通告、决定、通知、会议纪要、行动计划在内的各种政策性文件和行动方案，围绕阶段发展思路进行全方位政策布局，并分步骤、分阶段加以落实。通过对大量政策性文件进行梳理分类，我们从中发掘出了百强小城市发展的诸多内在共性。

本文仅以产业这一城市发展最为关注的领域为例。通过分析梳理，我们发现，百强小城市的产业发展有其鲜明特征，这些外在特征与其发展内在逻辑息息相关，而城市出台的各方面产业政策，恰恰从不同阶段和角度助推着产业发展。

特征一：工业充分发展是百强县立足之基。百强小城市的产业结构呈现出二产比例明显高于三产的特点，这与全国及其所在省份的三产压倒性优势地位呈现很大反差[1]。这一特征充分体现了体量相对较小城市的核心发展逻辑，即可以通过坚持不懈发展工业带动经济实力快速平稳壮大。在此类产业发展思路下，各个小城市出台了一系列产业政策，例如鼓励企业上市、成立主导产业联盟（商会）、产业链招商等。政策各有不同，但基本都是为了达成“做大做强制造业”的目标。

图1  百强县与全国部分省份2019年三次产业结构比较图

特征二：产业参与国际化程度高。研究发现，百强县头部城市对外经济依存度普遍高达50%以上，注册外资企业平均数量超过500家。从产业发展路径上不难发现，绝大多数产业附加值较高的小城市都锁定某个特定产业领域、甚至仅仅锁定某几类特定产品，大量引入外资、引进国外先进技术，多年持续深耕，做到“深度占有，形成优势技术壁垒，最大化吃透行业红利”[2]，在全国乃至全球占据绝对市场份额，在细分市场中取得行业绝对领先优势。在这样的产业参与国际化分工思路下，各个小城市纷纷推出相应政策措施，例如吸引世界500强企业落户、加快本土企业国际化进程、通过并购重组实现高端嫁接、参与国际路演、举办国际专业会展等，同时，搭建如综合保税区、跨境电商园区、进口商品展销集散中心等产业发展平台，共同助推外向型经济蓬勃发展。

图2  百强县市对外经济依存度比较图

特征三：生产性服务业充分发展。百强小城市产业发展普遍呈现出“一业独大”的局面，为了令高度专业化的产业得到稳定充分发展，这些小城市在产业政策制定方面，不约而同地注重以“促进工业技术进步、产业升级和提高生产效率”为目标的生产性服务业培育和发展。比如在推动技术进步方面，通过培育创新领军型企业、实施产业关键技术攻关工程，大力发展高新技术产业，在R&D投入方面更是持续发力，政府大力支持企业承担国家、省级重点实验室、工程技术研究中心、院士工作站等各类创新载体建设，从政府层面奖励企业研发、科技创新，大力支持和促进科技成果转化。

表1  百强县产业转型升级政策“锦囊”

同时，这些城市采用多种政策手段保证工业生产过程连续性，如通过成立城市级别的金融控股有限公司，设立多种多样的投资基金、融资租赁、证券公司等方式组建主导产业专业化的金融服务机构。为了给产业发展提供源源不断的人才，这些城市还积极主动地建设高教园区、专业职业教育学校。

通过对上述产业发展逻辑和相应政策的分析梳理，我们从发展路径细分到具体办法整理出了产业转型升级方面的政策“锦囊”。

实现高质量发展是系统的、全面的发展，这在城市出台的各种政策中都能充分体现。故此，除产业领域外，我们还梳理了包括城乡融合发展、生态文明建设、体制机制改革、城市建设管理、社会事业建设、城市品牌塑造、城市治理、混合所有制改革以及加强开发合作等九大领域，三十多项发展路径，其中囊括百强县市上百条发展策略，以供参考。

表2  百强县城乡融合发展政策“锦囊”

表3百强县生态文明建设政策“锦囊”

表4百强县体制机制改革政策“锦囊”

表5百强县城市建设管理政策“锦囊”

表6百强县社会事业建设政策“锦囊”

表7百强县城市品牌塑造、城市治理、混合所有制改革、加强开放合作政策“锦囊

随着研究工作深入开展，以及对各地小城市发展的不断探索，这一政策工具箱也将不断完善充实。上述“锦囊”仅为追求高质量的小城市及相关研究者提供一些发展路径和方法上的思路启发。

【中国城市和小城镇中心综合交通院空间所】

基于国家高端智库平台，长期服务于国家新型城镇化政策研究与地方实践探索。以推进产业、城镇化及交通协调统筹为己任，深刻解读国家政策导向，探索适应市场经济运行规律并具可操作性解决方案的规划模式，在四大领域形成特色：

政策研究与空间判析有机融合下的顶层规划领域，包括城市发展战略规划、高质量发展规划、城镇化规划、乡村振兴规划等；

基于“市场竞争力”与“产业生态圈”逻辑下的产业规划及发展研究，核心包括主导产业分析、产业体系构建及产业路径培育；

提供“策划-规划设计-建设整合-产业导入-政策对接”一揽子服务的产业园区、城市新区及特色小镇/小城镇的综合解决方案；

“产业-空间-交通协同”理念下的大型交通枢纽地区规划，包括空港/高铁站地区发展战略规划及详细设计、公共交通走廊（包括多层次轨道）整体规划设计。此外，在航空经济领域，以及轨道和城镇化互动发展领域已形成一系列研究方法和技术体系，具有开创性和示范性。

[1]赛迪顾问县域经济研究中心，2020中国县域经济百强研究，2020.7.10

[2]华高莱斯，技术要点：寒冬崛起——中小城市的产业振兴指南