高质量背景下，面对中小城市的增速狂想，规划师该怎么办？

【中小城市高质量发展锦囊系列】习近平总书记指出，高质量发展即为“能够很好满足人民日益增长的美好生活需要的发展，是体现新发展理念的发展，是创新成为第一动力、协调成为内生特点、绿色成为普遍形态、开放成为必由之路、共享成为根本目的的发展”。更明确地说，是“从‘有没有’转向‘好不好’”的发展理念。当前，在支撑高质量发展的人口、资本等要素持续向大城市集聚的趋势之下，仍旧缺乏“有没有”的中小城市开始不复淡定，它们或急功近利地盲从，或不自信地妥协。那么，这些城市在高质量发展中到底需要怎么做？本系列将探索中小城市如何以更加负责的态度审视其面临的挑战与瓶颈，以更加多元且理智的视角破解其高质量发展之道。 

高质量背景下，面对中小城市的增速狂想，规划师该怎么办？ 

       ——中小城市高质量发展锦囊系列【之二】

      中国城市和小城镇改革发展中心 综合交通院空间所        黄哲霏、李凌岚、安诣彬 

党的十九届五中全会审议通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》，里面提到中国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段。新时代背景要求城市发展淡化速度情结、适当下调经济增长目标，追求更高质量、更有效率、更加公平、更可持续的发展。但对于很多体量不大、仍处在高速增长惯性下的中小城市而言，通过设定理想化发展目标，以提高增速来实现高质量发展依然是他们的唯一招式。面对政府的增速狂想，以及期望通过规划之手来实现理想目标，作为规划师，我们应该如何回应他们的诉求呢？

有这样一个北方县级市M，常住人口42万人，GDP为300亿元，建成区面积为60平方公里。省级政府对其寄予厚望，下达了5年内人口增加至100万人，GDP达到1000亿元的目标，建成区面积扩至100平方公里。城市M的执政者希望规划师给出实现该目标的路径和方法，并通过测算给出每年的增量计划。我们没有依据过往经验直接否定该目标，而是通过研究寻找可以为甲方所用的路径。

一、  他山之石，可以攻玉

我们先寻找可以借鉴的案例，看有没有能复制的路径。通过与M市目标进行比对，发现2019年百强县市名单里排名在10-30名的县市GDP与M市目标值接近。然后分析他们的成长路径，发现这些城市GDP从300亿元增长到1000亿元平均用时11年左右，但是在这个过程中，这些城市的人口保持低速增长，城市用地规模也没有成比例增加。能够像城市M所期望的，在短时间内实现如此快速的经济增长、人口和用地规模的扩张，可以说史无前例。

   图一：部分百强县近年的GDP增长变化（根据公开资料整理）

图二：部分百强县近10年的人口增长变化（根据公开资料整理） 

二、  以史为鉴，可以知兴替

虽然没有找到可以直接借鉴的案例，但是鉴于M市从一个资源依赖型的城市转型升级成医药制造为主导产业的城市，过往的发展路径具有大跨越性，我们改变策略，剖析M市过去发展路径，看M市能否遵循原有路径来实现目标。我们从经济增长模型的角度来分析M市以往的发展是什么要素在起作用，来判别其以往经济增长模式。我们使用柯布-道格拉斯生产函数和索罗余值法来计算，其中涉及的要素投入是资本、劳动力以及全要素生产率。经过测算，发现M市近10年的经济增长贡献值最大的是资本（48%），其次是全要素生产率（28%），最后是劳动力（24%）。

表一：2008年-2017年各要素的贡献值 

一般来说，在经济增长主要表现为粗放型经济体中，资本和劳动等传统生产要素对经济增长贡献较大。可以说，过去十年，M市的增长靠的是粗放型的经济增长路径。那么，如果按照原来的路径，继续加大投资，能否实现城市M的发展目标呢？

三、  情形假设，路径判别

我们通过对不同发展路径进行情形假设，分别加大不同要素的投入，计算未来5年达到M市目标值所需要的投入量是多少，从而判断该路径是否可行。

我们首先假设情形一，在未来五年里，劳动力增速、全要素生产率增速保持现状不变。要实现1000亿元的GDP，固定资产投资到2025年需要34000亿元，相当于2019年全国基建的总投入、北京市2019年GDP总量，对于一个县级市来说简直是天文数字。这个路径还会让当地拉投资的难度大幅增加，投资效率明显下降，而且容易引发债务危机。

图三：情形一的人口与固定资产投资预测（项目组自绘）

我们再来假设情形二，在未来五年里，人口大幅上涨，达到100万人的目标，劳动力大幅增加，全要素生产率增速不变。这种情况下，固定资产投资到2025年需要6900亿元。但是该城市所在的省份每年流失十几万人，县级市M要逆势而为，保证每年人口增加10万，恐怕难度不小。

图四：情形二的人口与固定资产投资预测（项目组自绘）

最后，我们来假设情形三，在未来五年里，从业人口增速保持现状不变，全要素生产率年均增速从3%提高到17%，固定资产投资到2025年需要投入1300亿元。与前两个情形相比，资本和劳动力的投入都在一个可实现的范围内。

图五：情形三的人口与固定资产投资预测（项目组自绘）

从以上三个情形可以看到，M市想要实现高速增长的发展目标，需要摒弃以往依靠投资拉动的路径，而是从提高全要素生产率入手。 

四、  实现增速的出路和举措

党的十九大报告中明确指出，必须坚持质量第一、效益优先，以供给侧结构性改革为主线，推动经济发展质量变革、效率变革、动力变革，提高全要素生产率。

那如何提高M市的全要素生产率呢？我们通过选择若干个体现全要素生产率内涵但又区别于目前GDP导向的可量化指标，构成一个提高全要素生产率的指标体系，以此为抓手，来制定推动全要素生产率提升的举措。

指标体系制定探索过程：“全要素生产率”实际上反映的是生产过程中无法被定量衡量的因素，这些因素包括要素市场化、技术进步、对外开放度、营商环境、产业结构、人力资本、基础设施等等。通过大量的文献阅读，整理出各种与全要素生产率具有正相关性的指标，形成全要素生产率指标库。再从指标库里遴选出符合M市发展方向的指标，形成M市的全要素生产率提升指标体系，为政府决策者提供发展参考依据。

图六：全要素生产率指标库（项目组自绘）

结合M市的战略定位——打造省内“经济特区”、国家医药健康名城、现代化区域中心城市、向南开放的重要枢纽、城乡融合发展的样板，制定提高全要素生产率的指标体系，主要为三个大类，七个一级指标，16个二级指标。

表二：M市的全要素生产率指标体系（项目组自制）

通过制定指标体系，把M市的发展总目标转换成各个部门的小目标，让执政部门的任务更加明晰，可执行性更高。

五、  结语

在帮助M市寻找实现快速增长目标的路径过程中，我们也更加清晰地看到，一个城市的经济增长方式越来越复杂，不再像过去通过加大一个要素投入便可以实现，而提高全要素生产率则牵涉到一个复杂庞大的体系，且分项指标的改变对全要素生产率的影响无法测算，更无法量化计算整体对经济增长的综合影响。面对这种不确定性，更需要城市执政者保持战略定力，以更长远的战略眼光，更综合的施政手段，全面深化改革，静待城市经济腾飞的一刻。

【中国城市和小城镇中心综合交通院空间所】

基于国家高端智库平台，长期服务于国家新型城镇化政策研究与地方实践探索。以推进产业、城镇化及交通协调统筹为己任，深刻解读国家政策导向，探索适应市场经济运行规律并具可操作性解决方案的规划模式，在四大领域形成特色：

   政策研究与空间判析有机融合下的顶层规划领域，包括城市发展战略规划、高质量发展规划、城镇化规划、乡村振兴规划等；

   基于“市场竞争力”与“产业生态圈”逻辑下的产业规划及发展研究，核心包括主导产业分析、产业体系构建及产业路径培育；

   提供“策划-规划设计-建设整合-产业导入-政策对接”一揽子服务的产业园区、城市新区及特色小镇/小城镇的综合解决方案；

   “产业-空间-交通协同”理念下的大型交通枢纽地区规划，包括空港/高铁站地区发展战略规划及详细设计、公共交通走廊（包括多层次轨道）整体规划设计。此外，在航空经济领域，以及轨道和城镇化互动发展领域已形成一系列研究方法和技术体系，具有开创性和示范性。