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高国力:“十四五”我国新型城镇化进入快速发展的“五期叠加”

来源:凤凰网财经 发布时间:2022-01-19 点击次数:662

2021年4月18日,中国城市百人论坛2021春季论坛在清华大学艺术博物馆举行,论坛主题为“迈入‘十四五’:高质量城市化与美好人居环境”。中国城市百人论坛成员、国家发展改革委城市和小城镇改革发展中心主任高国力(时任国家发改委国土开发与地区经济研究所所长)认为,“十四五”时期,我国新型城镇化进入快速发展的“五期叠加”,这一时期要以塑造多元、开放、高效、优质的城镇化空间布局为目标,坚持有序集聚、有机疏解;形态多样、尺度多元;增量管控、存量更新;科技引领、开放包容等目标原则。

全文实录:

大家好,这是去年我们承担发改委规划司一个课题的研究成果,我把我们的思考向各位专家做一简要介绍。今天的主题是“高质量的城市化”,空间布局的高质量,我认为是决定影响高质量城市化的重要前提。所以,我想从这么几个角度来谈。

一、“十四五”新型城镇化进入快速发展中后期的判断。

从全球200多个国家和地区城镇化规划轨迹来看,“60%”后存在一些共性的特点,当然也有一些分岔,有些国家60%之后城镇化速度明显下降,比如意大利、奥地利;有的国家是缓慢下降,大约75%时稳定住了,像德国、瑞士;当然也有一些国家继续保持一定的速度,达到80%左右才趋于稳定,最典型的像美国、英国,当然有些国家的城市化速度一路高歌猛进,达到85%以上才出现了稳定,比如阿根廷、智利和日本。我们判断,中国的城镇化预计会在75%左右进入相对稳定的状态。

怎么看建国以来中国城镇化的变化,我们做了轨迹的变化研究,30%-70%判断为进入“快速发展期”的话,我们国家从1996年进入到快速发展期,城镇化率达到30%;2016年达到了50%,接近60%,应该说60%前后速度放缓,我们判断进入快速发展的中后期;“十四五”时期,我们也做了推演,一直推演到2030年、2035年,总的判断,2035年,我们的城镇化率应该是达到70%以后,增速会进一步下降,保持相对稳定的平台期。所以,总的判断,“十四五”我们还处于城镇化快速推进的中后期。

二、“十四五”新型城镇化进入快速发展的“五期叠加”。

对于中后期方面的研究已经很多了,我们做了简要的归纳。“五期叠加”:

第一,城镇化速度的持续放缓期。从过去5年和很多部门的研究来看,这已经基本形成共识,“十四五”城镇化的增速还会放缓,我们专门做了下降速度的测算。

第二,城镇化问题的集中爆发期。包括城市病,城市分化的问题,收缩型城市等等,这些问题都会在更短的时期内集中地爆发,一些新的形态,新的影响和负效应都会显现。

第三,人口流动的多向叠加期。长期以来,我们是农村进城,实际在2000年以后,很多地方已经出现从城市向乡村的回流,有的专家把它叫“逆城市化”,实际它并没有形成真正的大气候,但也不可否认,在东部沿海很多城市也出现了大城市往周边的中小城市,中小城市往乡村回流的态势。双向流动态势在“十四五”也存在双向流动和叠加。

第四,城镇格局的加速分化期。东部的特大城市和西部大中城市,无论从功能的完整性上还是范围的边界上,还是辐射带动的效能上,差距还是很大的。

第五,城镇化发展的机制转换期。传统靠以地生产,靠要素的规模和速度来取胜,造就了我们改革开放以来的快速城镇化。“十四五”之后,传统的动力不可能一下子熄火,但已经在靠内涵式、集约式增长,靠新技术、新产业、新经济等新要素的聚集逐步加大了城镇化的贡献,靠以往的路子很难再走得更多更快了,新的动力正在酝酿和形成,当然有新旧动能演变和转化的过程。

三、“十四五”新型城镇化呈现“四化”互动特征。

在“十四五”期间,在“五期叠加”的大背景下,我们概括了侧重于空间布局,概括了“四化”互动特征。

1.空间布局形态多元化。传统大中小城市之外,在新型城镇化空间布局上,比如有的地方已经发展成型的科学走廊、科学城、特色小镇、未来社区、共享空间,新的空间形态载体在演变、探索和成长中。

2.空间布局结构要协同化。我们区域经济一体化浪潮在“十四五”还会进一步推进,表现在城镇化的空间布局上,就是要城市群、都市圈、大中小城市以及县城、特色小城镇,这种不同的维度要呈现互相促进,协同互动的格局,很难再像以前各发展各的,也很难再这样推动。互动的格局是形成各自的特色。

3.空间布局动力升级化。影响空间布局的动力不能仅靠农业转移人口的进城和农村集体土地的征用,像其他一些新的业态,新的功能,包括一些新的群体和新的消费都会对城镇化空间布局的动力带来很大的影响。

4.空间布局的约束呈现刚性化。随着我们国土空间规划的陆续颁布实施,特别是在空间的“三条红线”:生态保护红线、永久性基本农田的保护红线和城镇开发边界的红线,等等都对空间布局的边界,对各类空间形态载体半径都提出了要求,提醒我们城市群也不是没有边界的,都市群也不是没有边界的,都是合理的半径,它取决于城市的功能,取决于我们经济社会发展的总体水平。

四、“十四五”城镇化空间布局调整优化总体原则。

我们点出“十四五”空间布局调整优化的目标原则:塑造多元、开放、高效、优质的城镇化空间布局为目标,坚持有序集聚、有机疏解;形态多样、尺度多元;增量管控、存量更新;科技引领、开放包容。

五、城镇化空间布局调整优化总体思路。

第一,稳规模。这是保证“十四五”城镇化布局有序优化的很重要的前提,也是中央领导多次提到,我们两驾马车:工业化和城镇化,工业化在中美贸易摩擦和疫情冲击下,我们面临着减速甚至局部行业和领域“熄火”的风险;城镇化我们要稳定进展,保持适度的速度和规模。

第二,调结构。要引导城镇化的格局和资源禀赋、开发强度、发展潜力相适应,要做好顶层设计,这是决定我们城镇化未来空间布局优化更内在的长期任务。

第三,强功能。城镇化的布局优化的最终目的还是体现在功能配套完善,各具特色的一系列功能上,服务前面吴良镛先生提到的“人居科学的根”也在这儿,要落到城市功能上。

第四,多形态。前面我多次提到,要因地因时制宜,多种形态并举,引导中国特色的新型城镇化空间布局呈现一种大、中、小、微各具特色,发出自己职责的布局。

第五,高效益。既包括经济效益也包括社会效益,当然也包括未来的生态效应,特别是“30/60双碳战略”提出之后,更对我们国家这么一个自然禀赋环境相对紧缺的国情下,如何进一步优化我们城镇化的空间布局,进一步让我们城镇化走得更远,更集约,更可持续,又提出了更强有力的空间约束。

最后,我用国家最新颁布的《“十四五”规划纲要》中的一张图作为我发言的总结。

城镇化的空间布局既保持“三纵两横”的连续性,但又做出了“十四五”与时俱进的优化和调整,也就是体现在西部传统从包头到昆明这条线,在“十四五”又拉出支线来,就是从成渝地区连接广西北部湾地区的支线,这是基于西部陆海新通道,在“十四五”时期,会在整个西部,西北和西南版块密切的经济联系发挥重要的作用。

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