魏后凯：从高速城镇化走向高质量城镇化

3月15日，中国城市百人论坛2022冬春论坛——“城市化与人口流失：挑战与应对”在京举行。论坛邀请了中国城市百人论坛成员、高校和科研院所城市研究领域的专家、学者参会并围绕主题进行研讨，分享观点与研究发现。出席论坛的还有中国社科院、中国科学院、中国工程院咨询成果管理部门的负责人，知名学术期刊的负责人和代表，以及媒体记者。演讲内容经专家审校之后将在本公众号陆续编发，本文为中国社科院农村发展研究所所长、研究员魏后凯的主题演讲 。

摘要：回顾中国城镇化的历史进程，改革开放以来，其推进规模大、速度快。特别是在1996至2017年间，城镇化率提高迅速：年均增长超过1.4%，总计提高30%。未来，过去的高速城镇化将转向以人为核心、高质量的新型城镇化，而转型过程中需要破解四大难题。

大家知道，城镇化是现代化的标志，是经济社会发展的结果。城镇化也是一个漫长的历史过程，所以我们研究城镇化一定要从大的历史背景进行考察。

今天想讲的题目是：从高速城镇化走向高质量城镇化。因为我觉得中国现在城镇化已经进入一个大转型的时期，从最近200年以来中国城镇化的变迁，就可以看出来。

在19世纪，中国的城镇化率还没有超过10%。20世纪上半叶，中国的城镇化率一直在10%左右徘徊。新中国成立以后，曾经出现过一段时期城镇化率的不断提升，尤其是大跃进时期，城镇化率快速提升，超越了经济社会发展的能力。1960年以后，出现了一个短期的逆城镇化，大规模的城市人口往乡下去。

文化大革命时期，城镇化停滞不前。中国的城镇化在改革开放以后开始加速，尤其是在1996年的时候，中国的城镇化率超过30%，一直到2017年城镇化率达到60%，这期间，城镇化率提高30个百分点，速度很快。

图一：1820年以来中国城镇化率的变化

我们可以把改革开放以来中国的城镇化特征归纳为大规模、快速推进。

从大规模来看，改革开放以来，也即从1978年到2021年，全国新增加了城镇人口7.42亿，每年增加了1725万，这种规模在世界上是绝无仅有的。

再一个从速度来看，在43年间，我国的城镇化率平均每年提高1.09个百分点。世界城镇化速度平均每年是0.42个百分点，我国的速度是它的速度的2.6倍。应该说这是一种大规模的快速的城镇化。

图二：中国城镇化率与世界城镇化率对比（1978-2017）

我们做了一个城镇化速度的图（见图三），从图中可以看出，改革开放以来，中国的城镇化，在城镇化率越过30%的拐点以后，就进入了超高速推进的区间，我把它叫“超高速”，为什么这么说？世界城镇化速度是年均0.4个百分点左右，以0.4为中线向上向下滑动0.2个百分点，应该是0.2-0.6个百分点，可把它叫做中速。低于0.2个百分点叫低速。0.6-1.0个百分点叫做中高速，高于1.0绝对是高速，超过1.4个百分点，我把它叫做超高速。

在1996年-2017年的22年间，我国的城镇化率平均每年提高1.42个百分点，这期间大部分的年份都超过了1.4个百分点。这种长达20多年超高速的城镇化快速推进，一方面拉动了我国的经济增长，促进了经济结构的变化，也对我国的农村减贫起了一个很重要的作用，但是同时也对资源环境产生了巨大的压力。

图三：中国城镇化速度变化（1978-2021）

从“十三五”以来，中国的城镇化已经进入了一个全面减速的时期。2016年，我国城镇化的速度比上年提高了1.51个百分点，2017年是1.40个百分点，2018年是1.26个百分点，2019年是1.21个百分点，2020年1.18个百分点，去年的城镇化率是64.72%，提高了0.83个百分点。由此可见，我国的城镇化速度进入“十三五”以来，每年都在不断下降。

从四个大的区域来看，也可以看出来，除个别年份以外，每一个区域的城镇化速度都在不断下降。这表明，经过长达20多年的城镇化的高速、超高速增长，这种超高速、高速增长的时代已经结束。当然我们根据七普的数据，对中国的城镇化趋势也做了一个预测，我们估计在“十四五”乃至今后较长一段时间内，我国的城镇化仍将处于快速推进时期，但推进的速度将会不断地放慢。我们预计到2035年，中国的城镇化率，按三种方法进行测算，平均水平是74.4%，其中东部地区是77.7%，中部是70.6%，西部是69.2%，东北地区是73.1%。

图四：2035年中国城镇化率预测

资料来源：魏后凯等，《新型城镇化重塑城乡格局》，社会科学文献出版社，2021。

从全国来看，在2021年至2035年间，城镇化的速度大约平均每年提高0.7个百分点左右，这与过去平均每年提高1.4个百分点的速度相比，城镇化的速度将会出现大幅度的下降。

单从省级层面来看，到2035年仍然有10个省份还处于城镇化的减速期，有20个省份城镇化率超过70%，进入城镇化的稳定期，其中有3个直辖市城镇化率超过了85%。

图五：2035年各省区市城镇化率

资料来源：魏后凯等，《新型城镇化重塑城乡格局》，社会科学文献出版社，2021。

从发展的眼光来看，在新发展阶段，中国的城镇化将由过去的高速城镇化转向高质量的城镇化。这种城镇化转型的基本方向就是要坚持中央提出来的以人为核心，全面提高城镇化的质量，加快城镇化的转型，走高质量的新型城镇化之路。大家也知道，中央明确提出来，到2035年基本实现城镇化。大家可能会问基本实现城镇化的标志在哪？我以为，就是人口城镇化率要达到新的水平，城市的品质跟城镇发展质量应该明显提升，要基本形成科学合理的城镇化格局，以人为核心的新型城镇化基本实现。

在这种转型过程中需要破解四个大的难题，包括发展不均衡导致的东北人口外流，“两率”差距不断扩大，乡村人口老龄化加剧，农村“空心化”和村庄数量减少等等。

01｜以县域为重点破解东北人口外流

刚才张车伟所长已经详细讲了这个问题。我们也做了一些研究，在过去10年，即两次普查期间，全国31个省区市中人口减少的只有6个省区，6省区常住人口共减少1300.6万，其中东北三省共减少1099.8万。这说明，人口减少或人口流失主要集中在东北三省。从省级层面来看，人口减少或人口流失的85%是集中在东北地区。而东北地区，根据我们的研究，近些年来，人口流失主要是由于县域人口的流失引起的。2010-2020年，东北三省87个县常住人口减少了将近700万，占东北三省常住人口减少的63.2%。其中，特大城市人口都是增长的，小城市除黑河市外全部是下降的。

图六：东北地区人口流失（减少）情况

从县域看，除了一个县因行政区划调整导致人口增加，其他的县常住人口规模全部是下降的。根据我们测算的结果，东北农村人口的流失主要是流到东北以外，而不是到了东北的城市。在东北三省农村人口减少中，72.6%流向了东北以外的地区。东北人口流失主要是县域人口流失，县域人口流失是因为没有产业支撑，县域经济没有发展起来，近年来城镇化也比较缓慢，所以应该以县域为重点，通过发展县域经济来破解东北的人口外流。

02｜加快实现两率的并轨和归一

按照“十三五”规划，到2020年户籍人口城镇化率达到45%，常住人口城镇化率达到60%，两率差距不断缩小，但从实施结果来看，“十三五”期间两率差距不但没有缩小，反而在不断地扩大。2015年的时候，两率差距是17.4个百分点，到2020年两率差距扩大到18.5个百分点，5年扩大1.1个百分点。 

图七：常住城镇化率、户籍城镇化率及两率差距变化（1978-2020）

18.5个百分点涉及在城镇常住的农业户籍人口是2.61亿。两率差距没有缩小，反而不断扩大，主要有两方面的原因：一是农民进城落户的意愿大幅度下降，一般只有30%多，尤其是县城。由于户籍制度逐步放开了，农民在农村的权益增加了，基本公共服务均等化加快了，农民反而不太愿意进城落户了。二是城市落户壁垒与农民落户意愿的矛盾。北京、上海等大城市落户意愿较高，但户籍制度没有放开，尚存在诸多落户限制；中小城市户籍放开了，但进城落户意愿较低。在新的形势下，需要淡化户籍人口城镇化率，加快推动“两率”并轨和归一，核心是按常住人口来配置公共资源，加快推进基本公共服务的均等化。

03｜多途径破解农村养老的难题

随着城镇化的推进，乡村人口的老龄化是不可避免的。按照第七次人口普查数据，2020年，全国农村60岁以上的老龄人口的比重是23.8%，比城市高了8.3个百分点；65岁以上的老龄人口比重是17.7%，比城市高了6.9个百分点。可见，我国农村早就进入了深度老龄化社会。

图八：2020年中国城市、镇和乡村老龄人口比重

现在农村的老年人口比较多，养老服务的需求比较大，但是农村的养老基础设施严重滞后。从农村养老保险来看，虽然覆盖率比较高，但是保障水平很低，这一点就不展开了。所以怎么来破解农村养老的难题是一个亟待研究解决的重要问题。在今年“两会”上，我就提交了一个关于提高城乡居保基础养老金最低标准和统筹层次的建议。

04｜优化村庄和公共设施的布局

大家知道，随着城镇化的不断推进，乡村人口不断地减少，村庄的空心化，村庄的减少也是很自然的过程。未来我国的村庄将会进一步减少。

这些年来，不管行政村也好，还是自然村也好都在不断地减少。2007年-2020年，我国的行政村减少了7.9万个，平均每年减少约6000个。从自然村来看，1991年-2020年自然村减少141万个，平均每年减少4.7万个。这期间，我国出现了三次村庄撤并潮，分别是2000-2007，2015-2017和2020年。

下一步需要解决三个问题。一是村庄布局的调整优化。因为城乡人口不断地变化，村庄布局也需要进行相应的规划调整，不可能说到2035年城镇化率达到74.4%，到2050年城镇化率接近80%时，还有那么多村庄，届时村庄肯定会大规模减少，需要对现有村庄的布局进行调整。有些可能转变为城（镇）区的一部分，有的保留为村庄，有些可能会进行整合。

二是基础设施和公共服务布局优化。要根据未来城乡人口的分布，根据常住人口来不断优化基础设施和公共服务的布局。不能人都走了，还大量搞基础设施，搞公共服务。

三是闲置公共设施用地的再利用。要对农村闲置的各种公共设施用地，通过多种途径进行再利用，提高建设用地效率。

在这种城镇化大转型的过程中，有这四个难题需要我们去一一破解。要通过采取多方面的措施，通过优化体制机制来推动我国的城镇化由高速城镇化加快转向高质量的城镇化，逐步破解高速城镇化时代遗留的各种问题。