【第14期】秦静、张新民等： 以“海澄文定”一体化夯实海南自由贸易港建设基础

编者按：作为海南省综合实力最强，人才、创新等要素最集聚的高地，海口、文昌、澄迈、定安四地区域地位特殊、位置关键，在海南省有着突出的经济社会发展竞争力，是实现区域经济跨越式发展的关键。中国城市和小城镇中心秦静、张新民、倪碧野在研究中认为，加快海南自由贸易港建设，既需要全域推进，更需要围绕中心城市，以点上突破带动面上发展。海口市应突破行政区划界限，与澄迈、文昌、定安三县市，协同打造“海澄文定”经济圈，形成海南自由贸易港建设的核心增长极，更好服务支撑国家重大发展战略。

作者：城市和小城镇中心  秦 静 张新民 倪碧野

海南建设中国特色自由贸易港，是习近平总书记亲自谋划、亲自部署、亲自推动的改革开放重大举措。海南自由贸易港的实施范围为海南岛全岛，总面积3.39万平方公里，远大于国内外各类自贸区（港）。加快海南自由贸易港建设，既需要全域推进，更需要围绕中心城市，以点上突破带动面上发展。海南省各城市发展实力普遍较弱，其中经济规模和人口体量最大的省域中心城市海口市，2020年GDP不足1800亿元、人口不足300万人，难以发挥应有的龙头引领和辐射带动作用。立足于承担起建设自贸港核心区的重任，海口市应突破行政区划界限，与周边距离在30至50公里范围内、联系相对紧密、具备一定协作基础的澄迈、文昌、定安三县市，协同打造“海澄文定”经济圈，形成海南自由贸易港建设的核心增长极，更好服务支撑国家重大发展战略。

一、“海澄文定”一体化发展面临四个主要问题

（一）缺乏完善的统筹机制，尚未形成发展合力。一是机构设置和工作机制不健全。目前一体化工作仅靠省发展改革委推动，统筹力度不足，缺乏专设机构集中精力开展工作。跨区域重大项目统筹多为一事一议，缺乏常态化、定期的议事机制。二是尚未形成良好的利益共享和横向补偿机制。海口综合保税区部分位于澄迈老城，土地、基础设施、建设用地指标、职工住宿配套等均由澄迈支持，但澄迈只得到40%税收回馈，GDP和固定资产投入等统计指标也缺少分区核算。澄迈承接了海口大部分垃圾处理设施，目前已经超期、超容量运转，但缺乏有效的横向补偿机制，导致澄迈环保、能耗等约束性指标完成难度加大。三是规划和土地要素的统筹能力不强。四地在分别编制各自的国土空间总体规划，缺乏有效的规划衔接机制。自贸港发展带来的用地需求剧增与已有土地粗放利用的现象并存。各县市存在大量批而未供、闲置甚至违法的用地。海口高新区综合地均税收仅为86万元/公顷，相当于全国国家级开发区平均水平的16%。

（二）空间发展重心不一致，重点片区联系不紧密。一是区域空间发展重心仍未统一。海口、澄迈发展重心在北部沿海地区，而文昌发展重心在以城区为核心的南部，对北部临近海口的地区和整个滨海岸线的统筹发展重视不足，与整个区域“向海发展”的总思路有所偏差。二是重点片区之间联系不够紧密。当前澄迈、定安与文昌三地城区间交通联系不畅，即使文临高速通车，仅靠一条高速也难以充分满足需求。澄迈、文昌城区与海口市区之间车程较长，难以形成日常通勤等紧密联系。

（三）产业发展能级不高，内在关联度不强。一是海口尚处于经济要素集聚阶段，外溢效应较弱。根据调研，海口招商来的高新技术企业数量还未满足本地发展需求，外溢出的主要是环保达不到本地标准的企业。海口的专业化、国际化生产性服务业发育不充分，仅有少量港航相关企业能够服务周边。二是高新技术产业均处于起步阶段。澄迈生态软件园通过优惠政策吸引了一批优质互联网企业，但部分公司仅将此地作为年会等季节性活动场地使用，常住人口较少。海口复兴城互联网产业园与澄迈软件园产业类型相似，相互之间竞争大于合作。海口规模较大的医药产业主要以仿制药为主，创新能力不强。文昌航天产业发展刚起步，相关制造业和人才基础薄弱，对当地产业的带动作用不显著。

（四）开放程度较低，整体国际化服务水平不高。一是国际化机构和人才较少。海南仅有一个外国驻琼领事馆——位于海口市的柬埔寨领事馆。海口人才多集聚在行政和事业单位，参与开放型市场经济的高素质职业技能人才、旅游服务人才、创新研发人才等严重缺乏，例如文昌航天产业发展难以从海口得到专业人才支持，只能直接对接北京、莫斯科等城市。居民的国际化意识和对外交流水平亟待进一步提升。二是国际化服务水平不高。全省优质医疗教育资源集中在海口，全省17家三甲医院里有9所位于海口，排名前10的高中里有6所位于海口。但是相比于国际化的服务定位，海口的差距尚远，国际化优质教育和医疗资源仍在集聚阶段，短时期内难以带动周边县市协同提升。

二、加快推进“海澄文定”一体化发展的建议

（一）建立省级领导小组，完善一体化统筹机制。一是成立“海澄文定”一体化建设领导小组。由省级领导任组长，加强统筹协调力度。建立常态化工作运行和协商机制，定期研究审议“海澄文定”一体化重大战略、重大项目、重大平台、重大政策等事项。二是建立跨县市成本共担和利益共享机制。进一步明确化和精细化各级政府事权。完善跨市县财政共同投入机制，建立省级层面的“海澄文定”发展专项基金和投融资平台，用于跨区域或具有区域影响力的重大项目建设。完善四地联合招商和飞地园区、园区共建的利益分成机制。尽快制定邻避型设施在资金、能耗指标等方面的横向补偿机制，探索制定南渡河、南洋（演州）河等跨县市河流的流域上下游生态补偿机制。三是探索制定法定区域级规划。用足用好海南经济特区立法权限，探索编制一体化国土空间规划或在国内率先探索区域规划立法。四是完善土地要素统筹机制。推进增存联动的土地连片整备，加大批而未供和闲置土地消化处置力度。建立健全跨市县的城乡建设用地增减挂钩指标交易和农村集体经营性建设用地入市体系。

（二）加强交通一体化支撑，协同空间发展方向。一是推动各地主要发展方向上形成合力。推进文昌铺前镇同海口江东新区一体化规划、协同开发，主动承接江东新区生产、生活、消费配套功能，加快推动文昌滨海地区统一规划、妥善保护和有序开发。二是实现轨道交通“半小时通勤圈”。打造以海口为核心，高速铁路、城际铁路、区域快线为一体的高效便捷轨道网络。三是以枢纽为核、轨道为轴，重塑区域空间布局。加强轨道交通与空港、海港的无缝衔接，充分践行TOD理念，推动枢纽周边土地综合开发。依托轨道交通打造高密度经济走廊，激活老城区，串联新城区，构建紧凑型、集约型、组团式的区域空间布局。

（三）壮大优势产业集群，强化产业链互补效应。一是加强与“一线”“二线”内外不同区域产业联动发展。立足于“一线放开、二线管住”的进出境管理制度，充分发挥海南岛封关运作海关监管特殊区域的政策优势，聚焦旅游业、现代服务业和高新技术产业，争取打造联通东南亚桥头堡，加强与粤港澳台联动发展，与省内洋浦、琼海、三亚等区域形成优势互补态势。二是以链式思维打造“海澄文定”产业集群。形成海口市以自贸港生产性服务业和生物医药产业为主导、文昌市以航空航天产业为引领、澄迈县以数字服务贸易为特色、定安县以精品农业为主导的互补型产业体系，着重加强产业链上下游配套。

（四）率先探索更高水平开放，提升国际化服务水平。一是打造更高水平开放先行区。积极争取东盟和其他国家在海口设立领事馆，完善国际人才在琼的各项保障。实施更加便利、开放的人员出入境和停居留政策。针对海外优质人才，制定更具有针对性的优惠政策，打造海外华人回国创业发展的首选地。强化知识产权保护，建设国际知识产权交易中心，加快建设离岸创新中心。二是提升国际化服务水平。积极引入国际教育和医疗资源，加快发展高水平优质教育和医疗服务业。推动海口优质公共服务向三县市延伸。探索公共资源由按城市行政等级配置向按实际服务管理人口规模配置转变。

作者简介：

秦静，国家发展改革委城市和小城镇改革发展中心规划设计部主任工程师，高级城市规划师，注册城乡规划师，一级注册建筑师。北京市青联委员，民建北京市青工委副主任，民建北京市东城区参议委副主任。毕业于东南大学和伦敦大学学院。主持和参与区域发展、国土空间、城市更新、新型城镇化、经济社会发展、城市设计、特色小镇等课题和规划近百余项，获得多项省部级奖项，在国内外学术刊物公开发表学术论文二十余篇。

张新民，国家发展改革委城市和小城镇改革发展中心城市战略部副主任，高级工程师、副研究员，城镇管理与区域规划博士，农业部规划设计研究院农业工程博士后。主持或参与课题20余项，主持或参与40余地方经济社会发展规划等，发表论文40余篇，独著、合著及参与编写公开出版的著作16部，获得省部级领导批示11项，参与国家发展改革委中心工作12项。

倪碧野，国家发展改革委城市和小城镇改革发展中心国际合作部，高级城市规划师。长期从事区域发展、新型城镇化、绿色低碳可持续城市发展领域的规划研究和实践工作。