【第15期】闵希莹 秦静等：应充分重视城市更新作为拉动经济增长新引擎的重要角色

作者：城市和小城镇中心 闵希莹 秦静 倪砼 文雯

当前我国经济增长动力不足，2022年第一季度GDP增速仅为4.8%，远低于2021年第一季度（18.3%）和全年增速（8.1%），亟需若干使经济持续增长的引擎和抓手，迫切需要加快培育完整的内需体系。城市建设一向是我国扩大内需的重要抓手，在新形势下需持续发挥重要作用。新冠疫情和“7.20河南暴雨”等重大灾害的发生，让城市建设进一步反思和关注如何通过内在“韧性”和“品质”的提升，使城市更具有自我保护和修复的能力。作为新一轮城市建设和发展的有力抓手，自2019年正式提出以来，城市更新行动已在全国411个城市拉动投资达5.3万亿元。未来，城市更新将进一步催生多个新的经济增长点，成为拉动经济发展的“新引擎”。

一、城市更新对经济增长的重要意义

（一）筑牢底盘，为城市注入“韧性”，催生新的基建投资领域

当前2省6城（GDP和人口均占全国16%）公布的“十四五”期间城市更新投资计划规模近5万亿元（含估算值），预估全国范围内“十四五”期间规模将超30万亿元，其中基建投入预计达9万亿元。我国人均基础设施资本存量只有发达国家的20%—30%，未来增长空间巨大。利用好城市更新契机，统筹地上地下设施建设，可以实现对老化基础设施的修复和升级，建设更具有韧性的市政基础设施，提升城市抵御冲击、适应变化及自我修复能力，保障安全底线。

（二）转型提质，提供更多领域就业机会，进一步拉动城镇化进程

一是直接带动建设领域基层就业水平。2021年末，全国农民工总量2.92亿人，超过19%从事建筑业工作。城市更新作为以提质增效为核心的存量发展的重要手段，能有效对冲外贸受损出现的劳动力过剩，对吸纳基层就业具有“接力棒”作用。据测算每万亿城市基础设施投资可带动直接就业236万人。二是能间接增强服务业就业吸纳能力。目前我国服务业就业人数占比47.7%，远低于发达国家水平（70%）。通过实施城市更新，一方面能拓展保洁绿化、批发零售、家政服务等多样化就业渠道；另一方面增强养老、托幼、心理疏导等社区服务业就业机会，加快推动移动出行、线上教育培训、在线娱乐等新就业形态发展。

（三）创新引擎，利用低效闲置空间，培育和促进新产业新业态发展

一是促进产业重回市中心。目前很多大城市老城区面临产业“空心化”危机。2021年我国38个核心城市中甲级写字楼空置率超过25%的达24个，超过20%的达32个。通过城市更新活化利用存量空间，吸引高价值产业重新进入老城区，利于构建服务实体经济、智慧城市建设、科技创新创业、消费提档升级、现代供应链完善等新场景，推动“创新城区”发展。二是加快盘活存量旧厂房。工业用地占全国城镇建设用地比例较高，2020年达18.7% ，通过收储后出让、引导企业协议转让、“三旧”改造等多种更新方式，拓宽工业用地供给渠道，利于推动产业转型升级和数字经济、新零售等衍生产业发展。

（四）共同富裕，提高人民生活质量，促进消费与投资有效结合

一是减轻“后顾之忧”助力经济发展。我国65岁及以上老年人口占比达13.5%，而仅有6.0%的老年人所住楼房装有电梯；由于学区、老带幼等原因，老旧小区亟需完善儿童友好、安全适宜的设施和场地。精准解决“一老一小”等人群服务供给不足，能有效缓解家庭负担，产生提振消费、助力经济发展的综合效应。二是拓展民生领域发掘有效投资新空间。居民生活方式变化对民生功能供给提出更高要求，也蕴含更大投资消费潜力。如扩大无障碍领域投资，既能培育壮大新动能，也能积极应对人口老龄化，满足残疾人康复服务需求。

二、城市更新对经济的带动作用可在“五个方面”深化落实

（一）助推市政基础设施改造升级驶入“快车道”，形成固定资产投资“强磁场”

适度超前城市基础设施建设，构建“新老基建”投资增长极。全国老旧小区基础设施改造投资规模约1.2万亿元，若涉及电梯和停车场等改善类需求则会扩大至2.66万亿元。在老旧厂区和城中村改造方面，大量投资主体正积极布局。以广州为例，城市更新等重点工作项目共48项，其中老旧厂区和城中村改造各6项，相关投资金额共约1230亿元。同时，城市更新作为承托新型城市建设和数字经济发展的重要平台，在低能耗、智慧治理等关键领域发力将进一步提升投资规模。

（二）完善“15分钟社区生活圈”建设，充分释放“社区经济”潜力

目前全国存量住宅物业面积达300亿平方米，社区场景中的刚需用户有6亿之多，疫情让“社区经济”再次成为一片蓝海。一是完善社区生活圈配套，补齐公共服务设施短板。聚焦社区服务有效供给不足、便利共享不够、质量标准不高等问题，增设社区养老、托幼、医疗、家政、物业等服务设施，积极实施社区智慧化改造，满足现代化生活需求。二是进一步释放社区空间价值，带动“懒人经济”“宅经济”“到家经济”等“家门口”经济发展。社区蕴含着商业、教育、健康、应急等多重商机，特别是市场规模超5万亿元的生鲜零售和近1万亿元的家庭生活服务板块。通过增加规模小、经营灵活的空间载体，推动家政维修、无接触配送、社区教育、急救医疗等“社区经济”高质量发展，满足社区居民的服务、疫情防控和就业需求，增加共享用工、就近就业、灵活就业机会。

（三）推动既有建筑“适老化、无障碍改造”，拓展家居家装新市场

充分考虑中国以“居家养老”为主的特色和实际需求，加快推进既有建筑内外环境改造，成为积极应对老龄化等人口问题的重要支撑。一是推动公共设施“适老化、无障碍改造”。通过老旧小区改造，加建公用电梯、坡道、扶手、防滑等设施，增强“一老一小”服务供给能力。目前，全国范围内使用15年以上的老旧电梯超过10万台，全国老旧楼需要加装电梯数量在200万台以上。二是拓展健康家居家装更新市场。鼓励居家环境健康改造，增设助行、助浴、助洁、紧急救援、康复辅助等健康设施。参考各地现行改造标准，按照大约50元/平方米计算，全国21.9亿平方米建筑面积的老旧小区“适老化、无障碍改造”投资总额约1100亿元。

（四）升级改造现有城市文化、休闲资源，满足市民“本地回归”的消费需求

一是加快既有历史建筑、历史文化街区和传统商圈的保护和更新改造。目前全国拥有历史建筑5.75万处，历史文化街区1200余片；传统商圈有近4000个，其中一线城市476个，二线城市1431个，三线及其以下城市2020个。作为本地消费最主要的空间载体，加快其更新改造，可以进一步释放“本地回归”的消费潜力。二是通过“场景创新”为新消费蓄势聚能。用艺术、科技、体验的手段不断丰富消费场景，在历史肌理和传统文化保护的前提下，推动社交零售、国潮文化等新消费业态发展，留住因疫情“回归”的本地高端消费市场和年轻消费市场。

（五）释放上游建材库存压力，引导激活下游消费机遇

一是有效缓解房地产开发投资增速持续走低导致的建材库存积压。房地产市场低迷、国际疫情导致部分建材企业“双向承压”、库存高企。城市更新能极大释放建筑材料与设计等相关行业库存压力。“十四五”期间仅老旧小区改造可拉动防水需求超过3000亿元。二是进一步刺激居民消费需求并带动关联产业创新升级。适老化改造、机动车位改造等项目能带动居民对于家具家电、家居装潢、汽车等消费需求持续增长，而休闲健身、养老托幼等设施完善更可为众多市场主体提供商业机会。光纤到户和5G建设等通信设施的改造也进一步促进了新基建产业的发展。三是极大释放物业管理行业空间。“十四五”规划首次提及加快发展物业服务业。我国已建成小区中无物业面积约占33%，在管面积远未达天花板，仅基础物业服务就有约8000万规模的市场待开拓。

作者简介：

闵希莹，国家发展改革委城市和小城镇改革发展中心总规划师、规划设计部主任（规划院院长）、教授级高级城市规划师、国家注册城乡规划师。北京城市规划学会常务理事，《城市规划》杂志特约审稿专家。从事城乡规划工作三十余年，主持编制过城镇群规划、国家中心城市研究、城市发展战略规划、城市总体规划、国土空间规划、多规合一、产业发展规划、新型城镇化研究、公园城市研究等近百个规划项目，负责和主笔多项国家级、部级课题及行业标准。先后获得国家级和省级优秀城乡规划设计金奖一个、一等奖四个、二等奖六个、三等奖若干。

秦静，国家发展改革委城市和小城镇改革发展中心规划设计部主任工程师，高级城市规划师，注册城乡规划师，一级注册建筑师。北京市青联委员，民建北京市青工委副主任，民建北京市东城区参议委副主任。毕业于东南大学和伦敦大学学院。主持和参与区域发展、国土空间、城市更新、新型城镇化、经济社会发展、城市设计、特色小镇等课题和规划近百余项，获得多项省部级奖项，在国内外学术刊物公开发表学术论文二十余篇。

倪砼，国家发展改革委城市和小城镇改革发展中心规划设计部，城市规划师。长期从事新型城镇化、城市更新、智慧城市领域的规划研究和实践工作。

文雯，国家发展改革委城市和小城镇改革发展中心规划设计部，城市规划师。毕业于香港大学城市规划系，长期从事新型城镇化规划、产业规划、政策研究等。