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【第16期】矫雪梅张雪原等：生态产品价值实现在三类空间落地难点与规划应对

来源：城市发展研究

发布时间：2022-10-13

点击次数：374

摘要：生态产品价值实现是生态文明建设的重要路径，随其顶层设计的进一步完善和基层的深入实践，从国土空间规划方面加强落地保障变得日益重要。从生态产品概念、分类、价值核算等理论概念出发，总结出生态产品价值在生态、农业、城镇三类空间差异化的实现路径和国土空间规划保障生态产品价值实现的切入点，进而针对生态、农业、城镇三类空间，梳理了生态产品价值实现在国土空间规划中落实的难点和现实诉求，并提出生态产品价值实现在国土空间规划三类空间落实的规划建议。

作者：矫雪梅张雪原孙雯胡继元

引言
生态产品价值实现是打通绿水青山和金山银山之间转换通道的重要举措，是实现生态文明建设的重要手段。生态产品概念本身出自政府文件，最早见于2010年发布的《全国主体功能区规划》。中共“十八大”提出要增强生态产品生产能力，后续中央文件提出保护自然就是保护和发展生产力。“十九大”对生态产品的认识和要求进一步深化，明确要求要提供更多优质生态产品以满足人民日益增长的优美生态环境需要。2018年在深入推动长江经济带发展座谈会上，习近平总书记明确要求选择具备条件的地区开展生态产品价值实现试点。2021年，中办、国办发文《关于建立健全生态产品价值实现机制的意见》，通过明确建立生态产品调查监测机制、建立生态产品价值评价机制等六方面主要任务，对生态产品价值实现进行了顶层设计。在中央的指示精神下，各地也纷纷开展生态产品价值实现试点工作。可以看到，伴随我国生态文明建设的深入，生态产品及其价值实现理念由最初国土空间优化的一个要素逐步转变为生态文明建设的核心理论支柱，但作为理论原点的国土空间视角，目前对生态产品价值实现的理论支撑已显滞后。国土空间规划是各类开发保护建设活动的基本依据，理应为生态产品价值实现提供支撑。目前无论是政府颁布的技术指南，还是学术界，对国土空间规划如何支撑生态产品价值实现均少有提及，不够深入。本文将深入讨论国土空间规划对生态产品价值实现支撑的切入点，梳理生态产品价值实现在国土空间规划中落实的难点和现实诉求，将生态产品价值实现的要求在国土空间规划的生态、农业、城镇三类空间中予以更加明确落实，为各级国土空间规划保障生态产品价值实现提供切实可行的手段和措施。

一、理论基础

1.1生态产品概念、分类、价值核算

从概念来看，生态产品既包括物质产品也包括服务产品，既可以是生态系统自行生产的清洁的空气、水源，也可以是人类劳动共同参与产出的农林产品等[1-3] 。生态产品分类按照表现形式可分为生态物质产品和生态服务产品[4]，或分为有形产品、支持调节服务、美学景观服务等[5，6]；按照经济属性可分为公共性、准公共性和“私人”生态产品等[2，7，9]；还有的研究从生态产品的供给与消费特征出发，将生态产品分为12种类型[10]。目前国内开展生态产品价值核算实践中，主要采用生态系统生产总值（Gross Ecosystem Product，GEP）进行替代核算，生态系统生产总值是指一定区域在一定时间内，生态系统为人类提供最终产品与服务的总货币价值[11]。
1.2生态产品价值在生态、农业、城镇三类空间中的实现路径
生态、农业、城镇三类空间均需促进生态产品价值的实现，且实现路径上具有较大差异。生态产品价值实现首先始于对生态资产的保值增值，其为生态产品价值实现的先决条件。其次应对区域生态产品价值进行识别，可从物质产品生产、调节环境质量和生态文化服务三个方面进行分类识别，进而找出适宜的路径方向。将识别出的生态产品价值，选择适宜的载体或切入点，通过物质产品生产交易、环境调节增值交易、生态文化旅游发展等方式开展生态产品经营开发，策划并实施项目，以实现生态价值的兑付。通过生态产品的价值实现，将获取的收益进一步用于生态产品保值增值，形成生态保护和经济发展相互促进的良性循环模式。生态、农业、城镇三类空间是国土空间规划管控中重要的功能区划，生态空间虽然是生态产品的主要生产空间，但农业和城镇亦生产生态产品，均需促进生态产品价值的实现。三类空间所包含的生态产品类别和价值量均具有较大差异性，而生态产品价值实现的路径选择往往取决于生态产品本身价值的特征，因此三类空间在生态产品价值实现的路径上也具有较大差异。

1.2.1 生态空间的生态产品价值实现路径

生态空间可采用清洁能源开发、林业发展、生态旅游等实现路径。生态空间是生态系统服务功能重要区域，山水林田湖草沙生态要素丰富，生物种类多，生态产品类别丰富且价值量大；同时，生态空间具有维护区域生态安全的重要责任，保护要求高，且往往远离城市，开发建设受限较大。因此，物质产品生产交易、环境调节增值交易和生态文化旅游发展均可适用于生态空间，可采用清洁能源开发、林业发展、生态旅游等方式进行生态产品价值的转化实现。

1.2.2 农业空间的生态产品价值实现路径

农业空间可采用生态有机农牧产品生产等实现路径。农业空间是粮食、蔬菜、水果、肉类等农牧产品的供给地，生态要素相对单一，以农田为主；同时，农业空间开发建设准入相对较为宽松，且往往交通条件较为便利。因此，以农牧产品生产的物质产品生产交易是其生态产品价值实现的主要路径，生态条件极好的地区可考虑培育生态有机农牧产品，同时可配合农业观光旅游等方式。

1.2.3 城镇空间的生态产品价值实现路径

城镇空间可采用房地产开发溢价、科普教育、体育健身、休闲娱乐等实现路径。城镇空间内生态产品分布相对较少，主要以绿化景观等形式表现；同时，城镇空间为居民消费中心，人流密集，生态产品可就近消费，投入产出效率高。因此，物质产品生产交易较难在城镇空间实现，基于绿化空间的环境调节增值交易和生态文化旅游发展是主要实现方式，如依托绿色开敞空间的房地产开发溢价、科普教育、体育健身、休闲娱乐等方式。

1.3国土空间规划保障生态产品价值实现的切入点

自然资源是生态产品价值实现的基本承载体，而基于自然资源管理的国土空间规划则为生态产品价值实现明确了基底框架[15]。国土空间应将生态产品价值作为战略导向安排各类自然资源要素的保护与利用，并为生态产品价值实现的具体路径提供空间保障。
从供给端和需求端两端发力，以国土空间规划保障生态产品价值实现。生态产品价值实现过程中具有空间实体性的主要为生态资产和生态商品、服务、权益两种状态，分别代表供给端和需求端。生态资产连接供给端，需要通过保护和修复实现保值增值，国土空间规划可通过划定保护红线、永久基本农田、城市绿线等方式保障生态产品的可持续供给。生态商品、服务、权益连接需求端，需要通过提供消费场景及设施，使生态产品顺利进入市场进行交易变现，国土空间规划可划定建设空间以保障需求顺利对接。此外，国土空间规划还可以在价值实现过程中对生态产品生产加工予以空间保障。

图1 国土空间规划保障生态产品价值实现的切入点

二、生态产品价值实现在国土空间规划中落实的难点和现实诉求
       2.1生态空间中生态红线内生态产品价值实现难度大
       生态旅游和清洁能源等方式由于生态红线划定范围较大、且管控严格，导致生态价值实现难度大。以青海省为例，依据国家标准《旅游资源分类、调查与评价》（GB/T18972-2017），旅游资源分为四个等级，分别是五级、四级、三级与普通级。青海省五级资源10处，四级资源41处，三级资源80处，其中玉树州、果洛州的旅游资源单体最多，分别是145处、126处。而玉树州和果洛州地处三江源地区，也是“中华水塔”的重要水源补给地区，因此大部分地区被划为生态红线，根据目前生态红线的管控要求，划入生态红线的大部分区域限制进入，“年宝玉则”、“阿尼玛卿雪山”等重点旅游景区都因开展生态保护工作而关闭，当地旅游收入断崖式下降。在国土空间规划中，不应只是完成生态红线划定工作，而是应该在保护生态系统各项功能的前提下，细致研究如何实现生态红线内的生态产品价值转化。清洁能源发展是生态产品价值转换中的重要途径，即将太阳能、风能、水能等自然能源转化为电能和热能。目前青海省在太阳能和风能发电中处于全国领先地位，全省新能源光伏可开发总量35亿千瓦，风电技术可开发容量7500万千瓦以上，具备打造国家清洁能源产业高地的资源条件，2020年底的光伏装机容量仅为1580万千瓦，占可开发量的0.45%，风电装机843万千瓦，占可开发量的11.24%，若光伏发电达到理论开发总量35亿千瓦，光伏产业园区因要铺设光伏矩阵收集太阳能，需要占用大面积用地，且光伏矩阵应利用荒漠化土地。根据2015年《青海省第五次荒漠化及沙化监测成果报告》[16]，青海荒漠化土地面积19万km²，主要分布在柴达木盆地、共和盆地、青海湖环湖周围、黄河源头和长江源头，按最新的生态红线划定方案，占全省42%的国土面积被划为生态红线，约为30.2万km²，且三江源地区大部分被划为生态红线，因此生态红线内势必有大量的荒漠化土地，如果仅靠生态红线外的土地发展光伏产业，一是生态红线内的荒漠化土地靠人工修复将产生巨额的资金投入，二是将占用生态红线外大量的建设用地指标。
        2.2农业空间中的生态产品价值实现质量效能低

农业空间由于土地利用的不当或粗放，导致农产品生态价值转换存在效率较低的问题。一是农牧业生产过度消耗生态资源，耕地和牧草地的可持续生产能力面临威胁。如黑龙江农业大市绥化，寒地黑土面积约有173万hm²，约占全市耕地面积的90%，由于垦殖造成资源过度开发，加上不合理的耕作方式、土壤侵蚀等，造成黑土层变薄，有机质含量下降，黑土地生态功能面临持续退化。目前，内蒙古、四川、西藏、甘肃、青海、新疆六大草原省区，牛、羊的饲养总量分别约为1978年的2倍和3倍[17]。部分草原超载过牧问题突出，青藏高原整体的草畜平衡指数长期处于70%左右（草畜平衡指数>15%即为超载，越高表示超载情况越严重）[18]，导致草原质量不断下降，并导致地表裸露和沙化加剧、鼠虫病害多发等一系列问题，进而危害生态产品的持续产出。二是耕地建设标准不高制约农产品产出效率。我国优质耕地资源相对紧缺，全国耕地平均等级仅为4.76等，近年来国家大力推进高标准农田建设，但目前已建成高标准农田仅占耕地总面积的40%，大部分耕地仍然存在着田块细碎化、耕地质量不高、基础设施薄弱、抗灾能力不强等问题。三是农牧产品生产的附加值提高面临土地瓶颈。农村缺少规模化加工生产用地保障，制约深加工发展。同时，由于一直没有建立起休闲农业与乡村旅游的用地管理制度，大部分配套服务设施项目由于缺少建设用地指标而难以实施落地，严重制约了休闲农业与乡村旅游的发展。在此背景下，出现了大量缺乏监管的项目，布局随意性较大，部分甚至触碰了“红线”。2018年全国集中开展的“大棚房”问题清理专项整治中，共排查出“大棚房”问题16.8万个左右，涉及占用耕地0.87万hm²。

2.3城镇空间中的生态产品价值实现形式单一
生态产品价值实现在城镇空间中存在对山水资源利用不足的问题。生态价值转换主要是发展观光旅游、滨水地产和养生休闲等产业，通过对山水系统的利用，创造较好的生活游憩环境，提升周边区域的土地价值但很多城市对城市中重要山体水体利用不好。目前存在的问题是对城镇空间中的生态产品利用不足，以北京市温榆河为例，温榆河自古就是北运河的重要水源补给，新中国成立后，温榆河成为北京东北方向主要的排水河，为了增强排洪能力进行了截弯取直，河道流速虽然变快，但削弱了自净能力，河水被严重污染，生态系统因此受到破坏，也造成水资源浪费。同时滨河岸线缺乏系统性规划，因大量的别墅区和高尔夫球场等封闭私有化性质用地占据核心滨水地带、大面积野生自然岸线未得到充分利用、已建绿道岸线亲水环境较差、现状旅游偏于低端化等诸多问题，导致滨水空间使用效率低下，公众难以进入，生态旅游发展滞后，整体区域价值不高。温榆河的生态价值没有被很好的利用，一直作为顺义、朝阳和昌平的三区交界边缘地带，没有带动周边区域的发展。在国土空间规划中若对此类位于城镇空间中重要的山体水体不进行细化利用，良好的生态资源产品价值不能充分转化。

三、生态产品价值实现在国土空间规划三类空间落实的规划建议

3.1精细化管理生态空间内的生态产品价值实现区域
对生态空间中各类生态资源制定精细化价值转换策略。首先应对生态空间中自然资源进行生态价值评估和摸底，对于划入生态红线的自然保护地等核心保护区，除必要的生态保护和考察活动，禁止人为活动；而对于红线内其他区域，根据《生态保护红线监督办法（试行）（征求意见稿）》[19]中要求，严格禁止开发性、生产性建设活动，仅允许对生态功能不造成破坏的有限人为活动。建议生态红线内非核心保护、具备旅游开发条件的区域，采取景区限流、新能源电瓶车集中游览等对生态环境不造成破坏的方式适度发展旅游，在严格监管的情况下“游乐”在区内，“吃购娱”在区外。太阳能光伏矩阵因人为活动较小，同时可有效遮挡强烈光照对土壤的照射，同时光伏矩阵需要通过定期清洗维护减少沙尘污染，因此对降低荒漠化程度具有积极意义，建议在生态红线内的非核心区域，尤其是划入到生态红线内的荒漠化地区建设分布式光伏设施，能并入国家电网的并入电网，不能并入国家电网的可就地为本地居民生产生活和生态保护工作提供电能和热能。对于未划入生态红线的生态空间，如果该光伏用地占用非建设用地，如占用草地，既没有影响光伏板的正常使用，又没有影响正常的牧业发展，前提是光伏使用不破坏植被层，那么光伏板不占用建设用地，在变更调查中依旧为原地类，按照相关用地统计。其中涉及建设用地指标的只有管理用房，变电站，储能设备，箱变及部分检测或进场道路等，这部分用地指标很小，不需要将大面积的光伏矩阵占地全部转成建设用地指标，既实现了生态价值转换又没有浪费宝贵的建设用地指标。

3.2高效化夯实农业空间内的生态产品价值实现基础

优化土地利用方式和结构，提升农牧产品的产出效益和质量。一是保护耕地和牧草地的可持续生产能力。加强农业空间内耕地质量保护与提升，将黑土等优质耕地划为永久基本农田，并结合划定粮食生产功能区和重要农产品生产保护区，实行最严格的保护，推动过度垦殖耕地退耕还林还草还湿，使农田生态与森林生态和草地生态相协调，有效提高耕地特别是永久基本农田综合生产能力。超载是草原退化的主要根源，为确保草畜平衡，涉及草原的地区，在编制国土空间规划中，应将解决超载过牧问题作为一项重点任务，对合理控制载畜量予以一定指引，纳入法定文件中，为后续管控提供法律依据；同时根据草场破坏程度，划定一定的休牧区，以促进草场质量恢复。二是加快推进耕地整治。应进一步增加高标准农田占比，并根据山地、丘陵、平原等地形地貌，以及土壤类型、耕地主要障碍因素等划分高标准农田建设类型分区，根据不同类型区提出不同的建设指引。鼓励普通农业向生态有机农业转变，加强空间保障。三是为农牧业多元化发展提供足够的空间保障。农业空间划定后应进一步探索建立多元化的乡村产业用地供应方式，如通过乡村闲置集体建设用地的综合整治、“四荒”地的再利用、城乡建设用地增减挂钩等。对农民就业增收带动作用大、发展前景好的休闲农业和乡村旅游项目，给予建设用地指标扶持。允许各地在乡镇国土空间规划和村庄规划中预留一定比例的建设用地机动指标，支持零星分散在农业空间中的乡村文旅设施建设及农村新产业发展。

3.3复合化丰富城镇空间内的生态产品价值实现路径

在国土空间规划中对城镇空间中具有生态价值转化条件的水体、山体及其周边区域进行系统性规划。打破传统用地使用模式，在滨山滨水等景观资源较好的城镇建设用地上不仅仅规划居住用地，而应该增加公共服务设施用地，以山水自然资源激活旅游产业和休闲产业，植入新产业新业态，通过构建感知自然、感知文化、感知历史等多功能的滨山滨水空间，达到水体保护、山林修复、再生补给、消除黑臭、缓解热岛等目标，同时提升山水景观资源对城市的公共服务作用。

结语

生态产品概念本身源于《全国主体功能区规划》，是基于国土空间管控提出的重要理念，但从近些年的进展来看，国土空间规划的跟进稍显滞后。本文梳理了生态、农业、城镇三类空间的生态产品价值实现路径，从国土空间规划角度提出，生态产品价值实现面临生态空间中生态红线内生态产品价值实现难度大、农业空间中的生态产品价值实现质量效能低、城镇空间中的生态产品价值实现形式单一三大难点，并提出精细化管理生态空间内的生态产品价值实现区域、高效化夯实农业空间内的生态产品价值实现基础、复合化丰富城镇空间内的生态产品价值实现路径三项改进建议。需要指出的是，本文更多侧重于国土空间规划如何保障生态产品价值实现，如需对生态产品价值实现予以完善的保障落地实施，须建立全面的国土空间保障机制。

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