徐飞 戴昳雯 王健南：战术性复兴城市自行车交通巧促进城市双碳目标实现

编者按：联合国大会不久前通过一项决议，支持把自行车出行作为应对气候变化的一个手段，并呼吁各国“在城市和乡村发展中将自行车融入公共交通”，倡导“在跨部门发展战略中对骑行予以特别关注”。城市和小城镇中心徐飞、戴昳雯、王健南等认为，战术性复兴具有零碳优势的自行车交通，或能对城市实现双碳目标起到“四两拨千斤”的作用。

作者：城市和小城镇中心 徐飞 戴昳雯 王健南

中国曾被称为“自行车王国”，上世纪80年代，城市自行车出行率普遍超过50%。但随着以机动车为导向的城市建设模式推行，自行车空间被不断压缩、自行车路权逐渐丧失、自行车出行率持续下跌。“双碳”目标任务重、时间紧，战术性复兴具有零碳优势的自行车交通，或能对城市实现双碳目标起到“四两拨千斤”的作用。

一、城市自行车交通复兴具有绿色低碳价值

（一）已成为落实气候变化公约的重要举措

为应对能源危机、全球气候变化和新冠疫情，西方国家积极探索了自行车交通复兴。1992年《联合国气候变化框架公约》通过后，荷兰、德国、丹麦、法国等国家相继出台国家自行车战略，将复兴自行车交通作为“气候规划”的重要内容。英国、美国、澳大利亚等一度仅将自行车视为体育运动的国家，也开始复兴自行车交通。2021年5月，欧洲通过全球首份跨国家的自行车交通促进发展规划。2022年3月，联合国大会通过“支持把自行车作为应对气候变化手段”的决议。

资料来源：根据各国政府网站公开信息整理

图1  发达国家自行车交通复兴主要政策举措

（二）可有效降低城市交通碳排放

我国城市地区碳排放占总量的比例超过75%，城市交通是城市碳排放的主要来源。北京道路交通碳排放占比达27.0%、上海为27.8%、深圳高达40.4%。根据墨尔本市实际测算，小汽车和新能源汽车碳排放量均超过200克/人·千米。小汽车使用者若采用骑行替代，每人每年可减碳1吨。2016年我国共享单车骑行降碳54万吨，相当于减少17万小汽车一年出行的碳排或种树3000万棵。《哥本哈根2025气候规划》制定了“自行车之城”策略，提出城市自行车出行率提高至50%能促进城市交通碳排放降低30%，2018年哥本哈根自行车出行率已上升至49%。自行车交通还能推进降碳减污协同增效，有效改善城市生态环境。

资料来源：澳大利亚Institute for Sensible Transport根据2018年墨尔本市实测数据统计

图2  主要出行方式的单位碳排放量比较

（三）能以较低成本快速引导城市绿色转型

由于交通领域能源替代的经济代价较小，更多地减少城市交通碳排放有助于降低社会绿色成本。在各项道路建设中，自行车道建设成本相对较低，若采用“弹出式自行车道”等非土方工程手段，还能进一步压缩成本。北京率先复兴自行车交通，政府每年的自行车交通基础设施预算仅约2000万，自行车出行率已从2013年的8.6%上升到2020年的15.5%。长沙2018年建设的示范性自行车道，每公里造价仅30万。新冠疫情期间，欧洲多国通过重新划分道路空间和局部改造的方法，以极低成本迅速形成临时自行车网络。疫情后相关设施可拆除、空间可恢复，避免了城市的“大拆大建”。

二、我国城市自行车交通复兴面临的主要问题

（一）限制政策作用惯性仍然存在，促进政策执行路径需进一步明确
一是限制发展影响未消除。1986年，国务院发文提出“大城市要控制自行车的发展”，这一文件直到2016年才废止。1990年代至今，受到鼓励汽车产业发展的政策影响，一些城市仍在限制自行车交通发展，社会上也仍存在“汽车崇拜”现象。一些地方政府的城市和交通发展思路中，汽车地位远高于自行车的痕迹仍较明显。二是实施路径不清晰。国家“十四五”规划、碳达峰行动方案中均提到了“低碳出行”“绿色出行”“慢行网络”等概念，但顶层战略下缺少可行的实施方案或行动计划。我国城市综合性空间规划往往不涉及自行车交通，或仅有笼统要求。交通专项规划中，自行车交通作为城市慢行交通的一部分，处于配套和辅助地位。三是建设指导有偏差。2012年国家出台的自行车交通建设指导中，主要以人口规模分级分档，忽略了骑行对地形、气候、城市形态等因素的要求，造成部分城市无法达成目标。另外，“慢行”等概念模糊了步行和自行车的边界，很多城市慢行道路包括绿道建成后不可骑行。

（二）规划建设理念和标准相对滞后，数字化智能化应用有待开展

一是“车本位”仍主导道路空间分配。我国城市路侧非机动车道普遍建设不足，如深圳自行车道仅占道路里程的11.2%，且80%为人非共板无隔离，广州市中心城区约30%道路没有非机动车道，部分城市甚至没有设置路侧自行车道的建设要求。二是现状道路系统阻碍骑行优势发挥。我国还没有明确针对自行车骑行的道路分级和构建标准。路侧非机动车道的布局、结构、容量均由机动车道路网决定，很难形成距离最短、连贯便捷的骑行路径。城市普遍缺少贯通的中长距离骑行通道，在河流、铁路、高速公路等处经常出现自行车通道断点。三是数字化智慧化技术应用滞后。我国的自行车基础设施数据库、骑行信息系统等数字化建设基础比较薄弱。通过智能交通系统更换街道节奏、建设自行车绿波系统等智慧化应用尚未开展。

（三）自行车路权仍难以保证，保障机制尚不健全

一是法律规范不完善。交通管理仍围绕机动车展开，城市自行车道被占用情况普遍，部分城市增设道路停车泊位直接划在非机动车道上。目前出台的自行车相关规范标准主要针对硬件设施，缺少对交通组织管理的规定，城市对共享单车的发展定位和交通服务规范也不清晰。二是部门协作配合不足。城市可供自行车通行的通道包括路侧非机动车道、绿道、沿河通道等，这些通道分属交通、园林、水务等不同部门管理。由于管理协调力度不足，导致通道往往无法衔接、相关设施使用受限，出现断头路。

三、推动我国城市自行车交通复兴的几点建议

（一）提升为城市“双碳行动”重要举措

一是优先在城市双碳行动中的位置。实施“双碳”目标下的城市责任制碳排放考核，确定“自行车交通复兴”承担的碳减排比例。推动碳排放考核评估转换为碳减排经济价值，推广自行车交通碳交易。探索碳减排社会成本综合评估机制。二是分级分类因地制宜制定发展规划。制定国家层面的自行车交通发展规划，推动自行车友好城市建设规划。将自行车交通规划纳入区域和城市整体战略和空间格局中。有条件城市单独编制自行车交通发展规划，制定“一城一策”自行车友好城市建设方案，强调发展适宜和地方特色，制定合理的发展目标。三是强化细化实施方案和配套政策。实施方案应明确推动城市道路空间改造、非机动车道优化、自行车专用道建设、自行车与公共交通接驳、自行车智能交通、鼓励骑行等各项内容。鼓励城市中心城区设立超低碳排放区，并配合通过税率调控、减少停车空间、提高相关收费标准等限制小汽车使用。

（二）以“人本位”“战术性”理念引领建设

一是道路空间分配向自行车倾斜。立足已有主次干路网络，重新划分城市道路空间，增大非机动车道宽度占比，尽可能设置机非硬隔离。提升城区自行车道路网络密度和可达性，城市核心区通道倾向于分配自行车道。二是通过“微更新”“微改造”织补路网。识别骑行路径关键缺损点，采用局部改造和局部连通手段消除系统障碍。通过工程量小、性价比高的“微改造”项目，构建路网级配清晰、贯通连续的多层级自行车道路系统。推进自行车专用道建设，有条件城市推动自行车高速路发展。三是鼓励“平疫结合”、先行先试。鼓励构建“平疫结合”的自行车道路系统，临时增划“弹出式自行车道”，适时扩展自行车基础设施，匹配标识系统和骑行辅助设施，提高智慧化水平。实施后通过评估确定是否作为永久方案。

（三）多措并举完善自行车交通复兴保障体系

一是保障自行车路权。明确自行车在城市交通体系中的重要地位和作用，新建及改扩建道路必须设置自行车道。将自行车友好相关规定纳入交通法规，保障自行车交通专有路权。二是推动部门协作。各级政府成立由市主管领导牵头，发改、自然资源、生态环境、住建、城管、交通、文化和旅游等相关部门领导组成的低碳交通推进工作小组。三是强化资金保障。国家层面设立自行车友好城市建设专项资金，加大对碳减排基础设施项目的政策性贷款、专项债支持力度。地方层面提高自行车相关设施建设维护在城市公共预算中的比例，引导设立绿色出行发展基金。鼓励将自行车发展项目与城市更新、周边地块开发等项目整合打包。四是增强社会共识。通过多渠道宣传、多元化活动等赋予自行车零碳、高效、健康的新时代意向。将骑行定位为城市居民日常出行的主要方式，推广碳普惠机制，恢复和培养居民骑行习惯，将“自行车友好”作为城市形象和城市活力的标识。

作者简介：

徐飞，国家发展改革委城市和小城镇改革发展中心规划设计部规划师，国家注册规划师。毕业于美国麻省理工学院和北京大学。主要研究方向为国土空间规划、城市生态基础设施、城市信息系统、低碳城市、韧性城市等。承担过多个重大规划项目和国家政策研究工作。曾多次获得省部级优秀城乡规划设计一、二、三等奖。

戴昳雯，国家发展改革委城市和小城镇改革发展中心规划设计部规划师，国家注册规划师。主要研究方向为城市设计、乡村振兴。承担过20余项规划项目和课题研究。曾多次获得省部级优秀城乡规划设计奖。

王健南，国家发改委城市和小城镇改革发展中心规划设计部规划师，主要研究方向为城市群、都市圈行政区划改革、综合交通规划，参加完成10余项规划和课题。