高国力：面向中国式现代化的新型城市高质量发展战略方向

本文原刊载于《城市问题》2023年第1期

作者：高国力

中国城市和小城镇改革发展中心主任，研究员，中国城市经济学会常务理事

党的二十大报告首次全面系统地对中国式现代化进行了远景式勾勒，明确了中国共产党的中心任务就是在未来带领全国各族人民全面建成社会主义现代化强国，全面推进中华民族伟大复兴。实现两个“全面”的重要抓手就是党的二十大报告中提出的中国式现代化。这是首次系统阐述了中国式现代化的五个主要特色，紧密贴合了中国的基本国情，也旗帜鲜明地体现了我国与西方发达经济体现代化的不同之处。中国式现代化的中国特色是人口规模巨大、全体人民共同富裕、物质文明和精神文明相协调、人与自然和谐共生、走和平发展道路的现代化。城市高质量发展离不开中国式现代化的五个特色指引，中国式现代化顺利推进更离不开城市高质量发展的有力支撑。

党的二十大报告明确阐释了中国式现代化的内涵和特征，短短几十个字，内部有着非常严密的逻辑。“两个坚持”是指方向，“五个实现”是指路径，“推动与创造”是指国际贡献，这是中国式现代化的本质要求。

中国式现代化必须牢牢把握的几个重大原则都在党的二十大报告当中进行了非常权威、非常全面的阐述，总的安排也进一步明确了中国式现代化两步走的战略目标。从 20 世纪 80 年代邓小平同志提出全面建设小康社会的规划，到全面建成小康社会，再到现在的全面建设社会主义现代化，经过了不同阶段战略目标实施步骤的调整，现在明确提出中国式现代化两步走的宏伟目标。在这样的发展背景下，我国未来一段时期的城市建设和发展如何真正支撑和落实中国式现代化的相关要求，如何利用中国式现代化的战略、目标及任务进一步引领中国未来的城市建设和发展，是当前和今后一段时期理论研究与实践领域应当着重思考与解决的问题。

作为党的纲领性文件，党的二十大报告并未以大量篇幅专门阐述某个领域的某些重要内容，但是，在报告第四部分第四小节，专门有几段详细地阐述了城市建设和发展的战略方向与目标，体现了城市高质量发展在全面建设社会主义现代化国家中的重要地位。

在党的二十大报告中，推进以人为核心的新型城镇化建设主旨落到了“三个城市”，即“宜居城市”“韧性城市”“智慧城市”。实际上，在此之前，国家发展改革委颁布实施的《“十四五”新型城镇化实施方案》中，除了上面这“三个城市”之外，还提出了“创新城市”“绿色城市”“人文城市”。党的二十大报告没有把这“六个城市”全部写入，并不代表其他“三个城市”不重要，而是说明作为引领未来五年工作的党的纲领性文献，报告更关注未来城市建设的短板与紧迫性问题，宜居城市、韧性城市和智慧城市建设应该是未来五年城市高质量发展的重点领域。

在谋划提出城市高质量发展的方向和重点之前，先对我国城市目前高质量发展实施的基本情况做一个了解和客观判断。《“十四五”新型城镇化实施方案》当中提出“新型城市”这个新的概念，表明我国城市仍然处于比较快速的发展进程中，所以不可能在短时间内给予其非常全面、规范和准确的称谓，因此用“新型城市”体现我国城市高质量发展处于快速推进的总体阶段这样一个特点。

在高质量发展现状方面，从城市层面来看，发展取得的成效毋庸置疑，很多指标明显提升。尽管近三年受到新冠疫情冲击，但是总体上城市的发展还是在持续稳步改善。首先，城市基础设施与公共服务明显改善，学前教育毛入园率达到 88.1% ，九年义务教育巩固率为 95.4% ，每千人医院床位数是6. 7 张，养老床位数是 31.1 张。城市建成区绿地面积占比为 38.7% ，人均公园绿地面积 14.87 平方米。其次，生态环境质量水平大幅提升，全年空气质量优、良天数占比提高到 87.5% ，全国地表水水质优、良断面比例上升至 84.9% ，地级及以上城市黑臭水体基本消除，46 个城市基本建成生活垃圾分类处理系统。特别是原来空气污染、雾霾、垃圾处理问题比较严重的一些超大、特大城市，其生态环境改善非常明显。再次，城市规划建设水平不断提高，国土空间规划“五级三类四体系”架构不断完善，并结合自然资源部门、住建部门、法制部门进行一系列的顶层设计，进一步提升了城市规划建设和治理水平。

这些成效是思考和谋划推动城市高质量发展的基本前提。关于促进新型城市高质量发展，本文提出六个“打造”与两个“保障”，作为《“十四五”新型城镇化实施方案》中对于“六个城市”定位和要求的回应，同时，将党的二十大报告中提出的“三个城市”作为前三个领域进行重点规划，另外“三个城市”放到后面进一步陈述，最后提出两个保障。

第一，打造宜居城市。这是党的二十大报告所提出的“人民城市人民建，人民城市为人民”思想的切实体现，城市建设和发展的最终归宿要进一步体现宜居性。原来我国的城市规划建设更加注重生产属性，甚至很多城市在历史发展过程中受“先生产后生活”“先有工厂后有城市”等计划经济时期理念的影响，忽视了城市的生活属性。新时期，我们要更加重视城市的宜居性。首先，应该增加普惠便捷的公共服务供给。包括推动教育资源在地域空间的均衡配置，推动医疗资源在不同层级间的均衡配置，强化养老服务对不同群体的精准供给以及促进社区服务生活圈的便捷可及。其次，要健全市政公用设施。包括加强交通基础设施的网络布局，促进市政综合管网的改造提升，补齐市政配套设施的短板。再次，完善城市住房保障体系。建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，培育发展住房租赁市场，有效增加保障性住房供给。最后，有序推进城市更新。包括选择有针对性的城市更新改造路径，充分鼓励多主体参与城市更新工作。完善城市住房体系涉及较多相关部门，也需要中央和地方在很多领域进行投入。目前全国较多地区已经探索了很多模式，未来还应该进一步围绕多主体供给、多渠道保障等开展工作，特别是针对不同类型的城市新市民，应确立城市保障性住房的有效构成，包括长租房、公共租赁住房、公寓式租房等多种形式。

第二，打造韧性城市。城市韧性首先体现在城市生活功能的应急、防灾、避难等方面，新冠疫情带给很多城市的冲击非常明显，加上近几年以郑州暴雨、青岛燃气管道爆炸、天津燃气管网泄漏等为代表的安全事件的发生，引发公众对韧性城市建设的进一步关注。应该结合新的技术手段，让城市功能更加完善，特别是要实现防灾减灾、公共卫生防疫、城市内涝治理以及一系列综合性管廊更新改造，需要从规划、建设、投入等方面加以优化和提升，才能有效提高城市韧性。

城市韧性的另一方面体现在生产领域，包括产业链供给和需求韧性。未来城市发展在产业链条上不可能实现大而全、小而全，要基于城市产业基础确立城市自身在产业链条和产业集群当中的优势定位，这有助于增强城市在产业链条上的弹性。

第三，打造智慧城市。国家住房和城乡建设部已经开展了多年智慧城市试点，积累了一些智慧城市建设经验。目前我国地级及以上城市已经全部建成数字化管理平台，有 80 个城市开展了“互联网 +政务服务”信息惠民试点。2013 年以来，住建部已经公布了三批智慧城市试点城市名单，涵盖全国省份的 290 个城市。截至 2019 年底，50% 以上的县级市都已提出建设智慧城市的设想。建设智慧城市应该规避目前存在的问题，特别是应该结合新基建建设，进一步有效提升城市的智慧度与便利度。不能只追求硬件设备而忽视软性服务，或者只追求数字化理念设施改造，但缺乏数字化管理人才的配套。更为突出的问题是很多城市缺乏丰富的数字技术应用场景，导致智慧城市建设中出现了盲目跟风和超前建设现象，没有真正适应城市自身的发展需求。

第四，打造创新型城市。我国创新型城市建设已经取得一定规模，目前共有 78 个国家创新型城市，占国土面积的 10% 、总人口的 33% ，汇聚了全国78． 5% 的科学研究与试验发展经 费投入以及78. 7% 的地方财政科技投入，拥有全国 85% 以上的有效发明专利，培育了全国 80% 以上的高新技术企业，成为建设创新型国家的关键节点。

未来创新城市建设应该着眼于高质量发展更为长远的一些目标追求，需要更多的战略定力与耐心，切忌急功近利。创新作为发展的第一动力，创新城市建设在党的二十大报告中被进一步强化，如何更好地发挥城市创新平台功能，营造优良的创新环境，聚集一批留的住、用的好的创新人才，是很多城市面临的问题。我国创新城市建设已经在很多方面做了探索，未来创新城市的打造应该着眼于新型城市高质量发展的长远求，特别是借鉴发达国家创新城市的优秀建设经验对标。

第五，打造绿色城市。近年来，我国城市生态环境建设取得了较大进展，生态保护、环境治理、绿地率水平均得到大幅度提升，公园体系建设取得了长足进展。但是，生态环境建设永远在路上，不仅要建设一般意义上的城市绿地、公园，而且应该致力于让城市低碳化在全国碳达峰、碳中和工作中发挥率先引领与示范作用，因此需要长时间持续推动。城市低碳需要从生产、生活，从空气、土壤和固体污染物治理等多方面来进行系统化的制度设计，包括修护城市生态空间、加强城市环境保护以及推进生产生活低碳化。例如，青海省西宁市推动南北山生态集中治理，实现从荒山秃岭变为满目黛绿; 浙江省乐清市精准推进工业企业低碳转型发展，实施“碳均论英雄”改革，绘制“碳画像五色图”，推出“个性低碳码”; 江西省抚州市支持居民绿色低碳生活，对绿色出行、绿色消费、垃圾分类、参与植树等活动发放“碳币”，居民可用于生活消费。

第六，打造人文城市。人文城市是一个城市高质量发展内在的支撑和底蕴，也是“人民城市为人民”理念最重要的体现。我国在前些年的快速发展当中经历过“大拆大建”阶段，导致人文城市的一些文脉、遗产、景观、风貌受到破坏。尽管很多城市投入较多精力进行修旧如旧的保护，也难以恢复原来的文化底蕴和氛围。从这个角度讲，城市更新应该首先做好城市历史、人文各类物理形态与各类空间的保护与传承，同时也要做好创意开发与创新利用，不能抱残守缺。要依托城市历史人文底蕴，结合新的技术手段，制作更多人文创意产品，彰显城市人文色彩。近年来，我国在人文城市建设方面取得了较大成就，截至 2022 年，我国已公布国家历史文化名城 140 个、名镇 312 个、名村 487 个，划定历史文化街区 1200 余片，确定历史建筑 5. 95 万处。具体措施包括推动历史文化传承和人文城市建设、促进文化旅游融合发展、提升基层文化服务等。

以上是关于“六个城市”推动新型城市高质量发展的对策建议，已经基本涵盖了城市高质量发展的各个方面，其他还应该体现在“两个保障”上。

第一个保障是全面提升城市治理水平。城市治理是国家治理体系和治理能力现代化的重要支撑，甚至是首要体现。提高城市治理水平首先要强化空间治理体系，优化城市空间格局和建筑风貌，提高建设用地利用效率，进一步集约、紧凑、高效甚至精致利用土地。其次，要夯实社会治理根基。新冠疫情冲击对未来城市高质量发展的社会治理提出许多需要深入研究与持续探索的话题，包括信息资源如何共享、资源配置如何下沉基层、各类部门如何与人才有效调配等，特别是结合超大、特大城市未来需求，如何让社区和街道两个环节真正成为社区治理与社会治理的重要根基。行政治理需要各级政府部门和公共事业相关部门的配合实施，很多地区已经开展资源配置和行政治理方面的改革和探索。例如，浙江省龙港市实施“撤镇设市”，建设“大部制、扁平化、低成本、高效率”的管理模式，实施“一枚印章管审批”“一支队伍管执法”“市管社区”以及数字化改革等举措。成都市青白江区创新“镇区一体”服务模式，主要内容为“管委会 + 属地镇”协同服务、创新服务机制、厘清服务职责、放权赋能，优化服务，实现办事不出功能区，打造“管家式”服务品牌。

第二个保障是健全城市发展投融资机制。鉴于目前我国城镇化率已接近 65%，未来仍然还将处于城镇化持续扩大发展时期，面向稳步高质量发展的阶段，投融资需求非常巨大，需要金融资金的支持与保障。首先要对城市的投融资资金来源和结构进行拓展，鉴于政府资金有限，应该撬动社会多方资源投入未来新型城市高质量发展。政府应该出台更多形式多样的引导性举措，降低进入门槛，吸引国内外社会资本进入新型城市高质量发展的各个方面。在扩大投融资规模的同时，要注重防范不同类型的城市地方债务风险，避免因盲目扩大投融资而债务高企，这也是下一步城市高质量发展当中需要着力防范的风险。各地也在探索各种防范化解城市债务风险的对策，例如，山东省德州市组建政策性融资担保平台，设立市县两级国有参股控股融资担保公司 10 家，制定“担十条”等制度细则，降低企业担保费率，创新贷款担保业务类型。江苏省苏州市引入保险资金参与城市建设，通过市政府与中国人寿保险公司联合设立“城市发展产业投资基金”，引导太平集团设立债权投资计划，投资园区公共设施建设，购买城投公司、轨道交通建设等市属国企债券，支持中国人寿保险公司、泰康集团参与养老产业投资。浙江省义乌市将存量债务纳入财政预算管理，以政府债务清理甄别结果为基础，把存量债务置换为地方政府债务，纳入财政预算管理。